Taking the Income Gap in Southeast Asia Seriously*
ควรจริงจังกับปัญหาช่องว่างทางรายได้ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้
by Aekapol Chongvilaivan (เอกพล จงวิไลวรรณ)**
แปลและเรียบเรียงโดย
ภาคิน นิมมานนรวงศ์
แม้เศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในภาพรวมจะเติบโตอย่างเด่นชัด ทว่าระดับการพัฒนาของประเทศต่างๆ ยังคงแตกต่างกันอย่างมีนัยยะสำคัญจนสร้างความท้าทายต่อกระบวนการการเติบโตแบบมีส่วนร่วม ครอบคลุม (inclusive) และยั่งยืน ในแง่ที่ว่า ความเหลื่อมล้ำดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงความด้อยประสิทธิภาพและบกพร่องของกระบวนนโยบายและการบริหารงานทั้งยังกลายเป็นรากฐานของความขัดแย้งทางสังคมการเมืองที่ฉุดรั้งการเติบโตของประเทศ นอกจากนี้ การกระจุกตัวของความมั่งคั่งและทรัพยากรทางเศรษฐกิจอยู่ที่คนกลุ่มเดียว ยังทำให้อุปสงค์มวลรวมมีระดับต่ำ ซึ่งกระทบโดยตรงต่อความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของประเทศ และสุดท้าย ความเหลื่อมล้ำยังก่อให้เกิดการจัดสรรการลงทุนที่ไม่เหมาะสม (misallocation of investment) อันส่งผลเสียต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว
ด้วยเหตุนี้ การจัดการกับความเหลื่อมล้ำเหล่านี้จึงเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนาที่ครอบคลุมและยั่งยืน คำถามที่บทความนี้ต้องการตอบคือ สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำด้านต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นอย่างไร อะไรคือปัจจัยผลักดัน และต้องทำเช่นไรจึงสามารถลดระดับความเหลื่อมล้ำดังกล่าวได้
จากค่าสัมประสิทธิ์จีนี (Gini Coefficient) ของธนาคารโลก (World Bank) ปรากฎว่า ในบรรดาชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ทั้งหมด มาเลเซียเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำทางการกระจายรายได้มากที่สุด ตามด้วยฟิลิปปินส์ กัมพูชาและไทย หากเปรียบเทียบความเหลื่อมล้ำกับอัตราส่วนความยากจน (poverty headcount ratio) ตลอดช่วง 3ทศวรรษหลัง จะพบว่าในอินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ อัตราความยากจนลดลง แต่สวนทางกับความเหลื่อมล้ำด้านการกระจายรายได้ที่เพิ่มสูงขึ้น ขณะที่ในมาเลเซียและไทย ความเหลื่อมล้ำด้านการกระจายรายได้และอัตราความยากจนต่างลดลงเล็กน้อย อย่างไรก็ตาม สำหรับประเทศไทย ความเหลื่อมล้ำกลับเพิ่มสูงขึ้นในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจเอเชียปี 2540 ส่วนมาเลเซีย ความเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้นในช่วงวิกฤตการเงินโลกปี 2551-52
ตัวเลขเหล่านี้บ่งชี้ว่า ความเหลื่อมล้ำด้านการกระจายรายได้ในกลุ่มประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้รับแรงผลักดันจากการที่รายได้ของคนรวยเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเมื่อเทียบกับรายได้ของคนจน ซึ่งแตกต่างกับภูมิภาคอื่นๆ อาทิแอฟริกาตอนใต้หรืออเมริกาใต้ ที่รายได้ของประเทศมักกระจุกอยู่ในหมู่คนรวยเพียงอย่างเดียว ขณะที่คนจนถูกทิ้งไว้ให้ยากจนอยู่หรือไม่ก็ยากจนกว่าเดิม ทั้งยังชี้ให้เห็นด้วยว่า ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้รับจากการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วนั้น ได้รับการแบ่งสรรปันส่วนอย่างไม่เป็นธรรม
ขณะเดียวกัน หากนำค่าความเหลื่อมล้ำด้านการกระจายรายได้ไปเทียบกับอัตราการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) จะเห็นได้ชัดว่าพัฒนาการทางเศรษฐกิจในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยิ่งทำให้ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจขยายวงกว้างขึ้น กว่า 3 ทศวรรษที่ผ่านมา การปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์อุตสาหกรรมจาก อุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้า (Import-Substitution growth) ไปสู่อุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก (Export-Oriented Industrialization) ตลอดจนการพัฒนาไปสู่อุตสาหกรรมที่เพิ่มสัดส่วนทุนต่อแรงงานในการผลิตให้สูงขึ้น (Capital Deepening) ทำให้ทุนต่างชาติโดยเฉพาะจากสหรัฐและญี่ปุ่น ไหลเวียนเข้าสู่ภูมิภาคอย่างรวดเร็ว ทั้งยังบีบให้อุตสาหกรรมที่ใช้เงินลงทุนสูง (Capital-intensive industries) อย่างอุตสาหกรรมเครื่องใช้ไฟฟ้าหรืออุตสาหกรรมยานยนต์ ต้องปรับโครงสร้างของตัวเอง และทำให้การสะสมทุนกลายเป็นปัจจัยสำคัญของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในที่สุด
รากเหง้าของปัญหาความเหลื่อมล้ำในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อีกประการหนึ่งคือ แนวนโยบายที่ส่งเสริมการเปิดเสรีทางการค้า ตลอด 3 ทศวรรษที่ผ่านมา อุปสรรคทางการค้าต่างๆ ลดลงอย่างรวดเร็ว ข้อตกลงเขตการค้าเสรีระหว่างสมาชิกอาเซียนที่เพิ่มมากขึ้น มักแนบท้ายด้วยเงื่อนไขของการยกระดับการเคลื่อนย้ายของแรงงานฝีมือ (skilled labor) ซึ่งโดยปกติจะมีโอกาสเคลื่อนย้ายได้มากอยู่แล้ว ทำให้การเปิดเสรีทางเศรษฐกิจเอื้อประโยชน์ให้แก่แรงงานฝีมือมากกว่าแรงงานไร้ฝีมือ ในทำนองเดียวกัน การสร้างเขตอุตสาหกรรมเพื่อส่งเสริมการแข่งขันของอุตสาหกรรมบางประเภทก็มักเลือกบริเวณที่มีทุนและโครงสร้างพื้นฐานพร้อมสรรพเมื่อเทียบดัชนีความเหลื่อมล้ำกับดัชนีการเปิดประเทศเพื่อการค้า (Trade Openness) จะพบว่า ในบรรดาประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่มีแรงงานไร้ฝีมืออยู่เหลือเฝือ ผลประโยชน์จากการเปิดเสรีทางการค้ากลับตกอยู่กับกลุ่มผู้มีรายได้สูงมากกว่าผู้มีรายได้ต่ำ
นอกจากนี้ หากเปรียบเทียบดัชนีความเหลื่อมล้ำของรายได้กับพัฒนาการตลาดการเงินในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยใช้ตัวชี้วัดจากปริมาณการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศไหลเข้า (FDI inflows) ในผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) จะพบว่า ภาคการเงินเป็นอีกปัจจัยสำคัญที่ทำให้ความเหลื่อมล้ำกระจายตัวออกไปมากขึ้น เพราะในขณะที่ผู้มีรายได้สูงซึ่งโดยปกติเป็นฝ่ายครอบครองสินทรัพย์ทางการเงินต่างๆ ได้ผลตอบแทนที่สูง (upside gains) ผู้มีรายได้ต่ำกลับมีแนวโน้มจะต้องแบกรับความเสี่ยง (downside losses) จากการเก็งกำไรที่ไร้เสถียรภาพของผู้มีรายได้สูงแทน ตัวอย่างสำคัญคือ วิกฤตเศรษฐกิจเอเชียปี 2540 ที่แสดงให้เห็นว่าตลาดทุนเสรีที่เติบโตเกินควรและขาดการกำกับดูแล ตามด้วยพฤติกรรมแห่ตามฝูงชน (herd behavior) และการเก็งกำไรอย่างล้นเกินนั้น มีแต่จะนำพาประเทศชาติเข้าสู่ความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ มิหนำซ้ำ คนยากคนจนยังเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤติดังกล่าวมากที่สุด
แล้วต้องทำอย่างไรจึงจะลดความเหลื่อมล้ำเหล่านี้ได้ ทางเลือกเชิงนโยบายประการแรกได้แก่ การยกระดับการเข้าถึงการศึกษาให้เท่าเทียมกันยิ่งขึ้น ทั้งนี้ แม้ตัวชี้วัดระดับการพัฒนามนุษย์อื่นๆ ของภูมิภาค จะน่าพึงพอใจและเทียบเคียงได้กับประเทศพัฒนาแล้ว ทว่าหลายประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กลับมีการพัฒนาการศึกษาระดับสูงที่ด้อยประสิทธิภาพด้วยเหตุนี้รายจ่ายสาธารณะจึงควรมุ่งเน้นเพื่อยกระดับการศึกษาระดับสูง ทั้งมัธยมศึกษา มหาวิทยาลัย รวมไปถึงวิทยาลัยเทคนิคเฉพาะทางต่างๆ เพื่อเพิ่มพูนผลิตภาพแรงงานในตลาด (Labor Productivity) และกระจายรายได้ไปยังกลุ่มผู้มีรายได้น้อยให้มากขึ้น
ทางเลือกเชิงนโยบายประการต่อมา คือควรผลักดันให้เกิดยุทธศาสตร์การเติบโตทางเศรษฐกิจที่ครอบคลุม (inclusive) และเสมอภาคกัน เพราะยุทธศาสตร์เดิมที่ใช้อยู่ แม้จะช่วยแก้ปัญหาความยากจนได้ แต่กลับขยายความไม่เท่าเทียมให้กว้างขึ้นไปด้วย อย่างไรก็ดี การเติบโตอย่างครอบคลุม (Inclusive growth) เป็นเรื่องที่พูดง่ายแต่ทำยาก ยิ่งกว่านั้น แม้การพัฒนาในหลายประเทศจะส่งสัญญาณที่ดีในแง่ของการลงทุนอย่างเข้มข้นเพื่อพัฒนาทุนมนุษย์และโครงสร้างพื้นฐานสาธารณะ ทว่าปัญหาที่เด่นชัดร่วมกันคือ ผู้คนไม่อาจเข้าถึงกระบวนการและโอกาสจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจได้อย่างเสมอภาคกันและสิ่งนี้ไม่อาจเกิดขึ้นได้เลยหากปราศจากแรงผลักดันที่แข็งขันโดยเฉพาะในระดับการกำหนดนโยบาย
ทางเลือกเชิงนโยบายประการสุดท้าย คือการปรับรายจ่ายสาธารณะด้านการคุ้มครองทางสังคมให้สมดุลยิ่งขึ้น กล่าวคือ การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จำเป็นต้องพึ่งพาการแทรกแซงของรัฐ ที่ผ่านมา งบประมาณของรัฐจำนวนมากที่ลงไปกับการประกันสังคม พัฒนาทุนมนุษย์ ส่งเสริมการศึกษาและการฝึกอาชีพ ช่วยสร้างโอกาสที่เป็นธรรมและเพิ่มรายได้ให้แก่คนยากจนได้จริง กระนั้น ทรัพยากรของรัฐยังไม่ได้รับการจัดสรรให้กับโครงข่ายคุ้มครองทางสังคมอื่นๆ (social safety nets) อย่างเพียงพอและไม่มากเท่าที่ควร
ทั้งนี้ รายจ่ายเพื่อดูแลสวัสดิการสังคมหรือโครงข่ายคุ้มครองทางสังคมที่จำเป็นอย่างยิ่ง ได้แก่ (1) การออกนโยบายเกี่ยวกับตลาดแรงงานที่มุ่งสร้างสวัสดิการและหลักประกันคุ้มครองความเสี่ยงจากการทำงาน ไม่ว่าจะเป็นการเจ็บป่วย พิการ หรืออุบัติเหตุ (2) สร้างแผนงานประกันสังคมด้านสุขภาพ อาทิ เงินอุดหนุนบริการสุขภาพ เงินสงเคราะห์ครอบครัว ฯลฯ เพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพของครอบครัวที่ยากจน ทั้งยังสร้างแรงงานที่มีประสิทธิภาพในทำนองเดียวกับการลงทุนด้านการศึกษาและฝึกอาชีพ (3) ลงทุนกับโครงการเคหะชุมชนของรัฐ ซึ่งจะช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของคนจนเมืองให้พวกเขามีที่อยู่อาศัยค่าเช่าต่ำ และสามารถแบ่งเงินออมที่เหลือไปใช้จ่ายยังส่วนอื่นๆ ทั้งการบริโภค สุขภาพ และการศึกษาได้อีกด้วย
*แปลและเรียบเรียงจาก Aekapol Chongvilaivan, “Taking the Income Gap in Southeast Asia Seriously”, ISEAS Perspective 4 Apr 2013
** Aekapol Chongvilaivan เป็นนักวิจัยประจำสถาบันเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา (ISEAS) ประเทศสิงคโปร์
ภาพประกอบ: asiadailywire.com
', 0)// ]]>
