In Whose Interest? Debating resource nationalism in Indonesia*
(ผลประโยชน์ของใคร การถกเถียงเกี่ยวกับชาตินิยมเชิงทรัพยากรในอินโดนีเซีย)
โดย Eve Warburton**
อินโดนีเซียเป็นประเทศหนึ่งที่กระแสชาตินิยมเชิงทรัพยากรกำลังก่อตัวขึ้นเรื่อย ๆ อันเห็นได้จากการประกาศใช้นโยบายกีดกันทางการค้าและความขัดแย้งทางกฎหมายกับบรรษัทข้ามชาติที่ลงทุนด้านเหมือง น้ำมัน และก๊าซธรรมชาติเมื่อเร็ว ๆ นี้ สิ่งที่เกิดขึ้นสร้างข้อวิพากษ์วิจารณ์ในหมู่นักธุรกิจ สื่อมวลชน และนักวิชาการ ที่โจมตีนโยบายของรัฐที่พยายามเข้าควบคุมทรัพยากรภายในประเทศ ว่าเป็นนโยบายที่ขาดวิสัยทัศน์ ทั้งยังอาจเป็นการคอร์รัปชั่น และเปิดโอกาสให้เกิดการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจโดยชนชั้นนำทางการเมือง ในทางกลับกัน ผู้ที่สนับสนุนนโยบายดังกล่าวเห็นว่า ชาตินิยมเชิงทรัพยากรทำให้ชาวอินโดนีเซียได้รับส่วนแบ่งจากทรัพยากรธรรมชาติของตัวเองมากขึ้น และเข้าถึงกระบวนการกระจายค่าเช่าที่เป็นธรรมยิ่งขึ้นด้วย
ตลอดทศวรรษที่ผ่านมา กระแสอุปสงค์ของโลกที่เพิ่มมากขึ้น ทำให้ทรัพยากรธรรมชาติเป็นภาคส่วนที่สร้างรายได้ให้อินโดนีเซียมากมาย คิดเป็นกว่าร้อยละ 12 ของจีดีพี ทว่าบรรษัทที่ได้สัมปทานในอุตสาหกรรมด้านนี้ส่วนใหญ่มาจากสหรัฐอเมริกา ในปี 2552 อินโดนีเซียจึงเริ่มออกกฎหมายและข้อกำหนดใหม่ ๆ เพื่อแทรกแซงและยึดคืนส่วนแบ่งทางการตลาดในอุตสาหกรรมเหล่านี้
กฎหมายการทำเหมือง (Mining Law) ฉบับปี 2552 และข้อกำหนดอื่น ๆ ได้รับการประกาศใช้แทนสัญญาการทำงาน (Contract of Work) แบบเดิมที่ใช้กันมาหลายทศวรรษ กฎหมายฉบับใหม่บังคับบรรษัทต่างชาติที่ดำเนินการผลิตมาครบ 10 ปี ต้องแบ่งสัดส่วนการถือหุ้นร้อยละ 51 ให้กับผู้ประกอบการของอินโดนีเซีย ทั้งยังห้ามมิให้ส่งออกสินแร่บางชนิด ซึ่งส่งผลกระทบอย่างใหญ่หลวงต่ออุตสาหกรรมเหมืองแร่อินโดนีเซีย นักวิเคราะห์คาดการณ์ว่าผลกระทบที่จะเกิดขึ้น คือบรรษัทขนาดเล็กต้องปิดตัวลง เกิดการปลดคนงานจำนวนมาก และอาจมีการลักลอบขนสินแร่อย่างผิดกฎหมายตามมา
อย่างไรก็ดี รัฐบาลอินโดนีเซียชี้แจงว่า หากต้องการให้ประเทศชาติรุ่งเรือง อินโดนีเซียต้องหยุดการขายทรัพยากรธรรมชาติของตัวเองให้ประเทศที่ร่ำรวย กลับกัน ต้องหันกลับมาพัฒนาอุตสาหกรรมด้านทรัพยากรของตัวเองให้มั่นคงและก้าวหน้า อันจะนำไปสู่การกระจายค่าเช่าทางเศรษฐกิจอย่างเป็นธรรมมากขึ้น ประธานาธิบดีซูซิโล บัมบัง ยุดโดโยโนถึงกับออกมาประกาศเองว่า บรรษัทต่างชาตินั้นนำทรัพยากรที่เป็นของอินโดนีเซียออกไปมากแล้ว และแทบไม่เหลืออะไรทิ้งไว้ให้คนในประเทศเลย
กระนั้น ผู้สังเกตการณ์หลายคนเห็นว่า นโยบายกีดกันทางการค้าเป็นหนึ่งในการฉวยประโยชน์ทางการเมืองที่ต้องการแสดงบทบาทนักชาตินิยมและประชานิยม ก่อนการเลือกตั้งทั่วไปในปีนี้ หลังจากที่ร่างของกฎหมายการทำเหมืองฉบับปี 2552 ก็เคยเป็นหนึ่งในนโยบายที่ได้รับการผลักดันแบบเดียวกัน เพื่อสร้างคะแนนนิยมให้กับพรรครัฐบาลของนายยุดโดโยโน ก่อนการเลือกตั้งครั้งก่อน
อย่างไรก็ตาม ยากจะทราบได้ว่านโยบายชาตินิยมเชิงทรัพยากรนี้จะได้รับการตอบรับจากประชาชนมากน้อยแค่ไหน โดยเฉพาะในหมู่ผู้คนที่ชีวิตประจำวันไม่ได้ผูกพันกับทรัพยากรธรรมชาติมากนัก จริง ๆ แล้ว นโยบายชาตินิยมเชิงทรัพยากร ไม่น่าจะมีผลต่อการเลือกตั้งประธานาธิบดีในเดือนกรกฎาคม แต่คงมีส่วนอย่างมากในการเลือกตั้งท้องถิ่นหลายพื้นที่ เช่น กาลิมันตันตะวันออก หรือ สุลาเวสีตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งผู้คนมีรายได้หลักจากการทำเหมือง และเคยเกิดความขัดแย้งเกี่ยวกับโครงการทำเหมืองอยู่บ้าง แม้จะเป็นความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นก็ตามที กระนั้น ดูเหมือนนับตั้งแต่การเมืองอินโดนีเซียกระจายอำนาจการปกครองตัวเองให้กับท้องถิ่น การกระทบกระทั่งระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นกับรัฐบาลกลาง เกี่ยวกับสิทธิประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติจะเกิดขึ้นอยู่เสมอ ฉะนั้น นโยบายภูมิภาคนิยมเชิงทรัพยากร จึงน่าจะเป็นเครื่องมือหาเสียงที่มีพลังในท้องถิ่นมากกว่านโยบายชาตินิยม
ข้อวิจารณ์สำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ นโยบายชาตินิยมเชิงทรัพยากรอาจมีเป้าหมายเพียงเพื่อการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจของชนชั้นนำทางการเมืองเท่านั้น ดัชนีชี้วัดจากนานาชาติแสดงให้เห็นว่า อินโดนีเซียเป็นหนึ่งในประเทศที่ดึงดูดการลงทุนด้านเหมืองแร่น้อยที่สุด เนื่องจากปัญหาคอร์รัปชั่น การขาดความโปร่งใส่ และมีข้อกฎหมายที่ไม่แน่นอน จนเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่สามารถตีความหรือปรับใช้ข้อกฎหมายเพื่อประโยชน์ของตนเองได้ง่าย ขณะที่หนึ่งในนักธุรกิจที่โด่งดังของประเทศ ก็เป็นที่รับรู้กันว่ามีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับบรรดานักการเมืองในรัฐสภาและวุฒิสภาของอินโดนีเซีย ผู้สังเกตการณ์คาดการณ์ว่า ความสัมพันธ์และผลประโยชน์ของชนชั้นนำคือหัวใจของนโยบายกีดกันทางการค้าเหล่านี้
สิ่งที่น่าสนใจคือ ไม่ว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวจะขับเคลื่อนด้วยผลประโยชน์เฉพาะหน้าหรือความปรารถนาจะกระจายส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจให้กับประชาชน ก็ไม่อาจปฏิเสธข้อเท็จจริงที่ว่า ความรู้สึกชาตินิยมยังคงฝังลึกในความคิดของชาวอินโดนีเซีย ขณะที่ความคิดแบบฝ่ายซ้าย เช่น การสนับสนุนโครงการทางสังคม การแทรกแซงของรัฐ และเศรษฐกิจเพื่อประชาชน ก็ยังคงแฝงฝังอยู่ในวัฒนธรรมทางการเมืองของชาวอินโดนีเซียเองเช่นกัน ด้วยเหตุนี้ การทำความเข้าใจแนวทางการกำหนดนโยบายดังกล่าวจึงจำเป็นต้องได้รับการวิเคราะห์ให้ลึกซึ้งยิ่งขึ้น
อย่างไรก็ดี ความพยายามของรัฐบาลอินโดนีเซียเต็มไปด้วยปัญหา เพราะบรรษัทยักษ์ใหญ่อย่าง Freeport และ Newmont ต่างสร้างรายได้ให้กับคนในพื้นที่และมีส่วนต่อการส่งออกของอินโดนีเซียอยู่มหาศาล มิหนำซ้ำ ยังมีอิทธิพลทางการเมืองอยู่พอสมควร พวกเขายังคงเดินหน้าล็อบบี้และประท้วงต่อการประกาศใช้กฎหมายที่ก่อผลเสียให้ตัวเอง หลายฝ่ายโจมตีว่าการบังคับใช้กฎหมายการทำเหมืองฉบับปี 2552 เป็นการเดินเกมที่ผิดพลาดของรัฐบาล ความจริงก็คือ คืนก่อนที่รัฐบาลจะประกาศห้ามการส่งออกสินแร่บางชนิดนั้น ประธานาธิบดียุดโดโยโนได้ทำข้อตกลงประนีประนอมครั้งใหญ่กับ Freeport และ Newmont โดยอนุญาตให้ทั้งสองยังคงส่งออกทองแดงได้ต่อไป นักวิเคราะห์เห็นว่า นี่คือการพยายามรักษาสมดุลระหว่างการลงทุนจากต่างชาติกับเศรษฐกิจของประเทศ ทว่าสำหรับบรรษัทขนาดเล็กและสื่อมวลชนทั่ว ๆ ไป ข้อตกลงดังกล่าว คือการยอมจำนนให้กับบรรษัทที่เป็นเป้าหมายของกฎหมายฉบับดังกล่าวเสียเอง
นักวิเคราะห์คนหนึ่งตั้งข้อสังเกตว่า สังคมอินโดนีเซียเป็นสังคมอุปถัมภ์ และพื้นฐานความสัมพันธ์ของรัฐอินโดนีเซียก็วางอยู่บนความสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองกับเครือข่ายผู้สนับสนุน ฉะนั้น ต่อให้แรงผลักดันของนโยบายชาตินิยมเชิงทรัพยากรของอินโดนีเซีย จะอยู่ที่การกระจายค่าเช่าทางเศรษฐกิจให้เป็นธรรมยิ่งขึ้น ทว่าผลประโยชน์ของนักธุรกิจกับความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์กับสมาชิกสภาชาวอินโดนีเซีย และอิทธิพลกับอำนาจเชิงโครงสร้างของบรรษัทต่างชาติที่มีต่อการเมืองของอินโดนีเซียเอง ก็ทำให้เป้าหมายดังกล่าวยากจะเป็นจริง
*แปลสรุปจาก Eve Warburton, “In Whose Interest? Debating resource nationalism in Indonesia”, Kyoto Review of Southeast Asia Issue 15 (March 2014).
**Eva Warburton นักศึกษาปริญญาเอก ภาควิชาการเมืองและการเปลี่ยนแปลงทางสังคม คณะการระหว่างประเทศและยุทธศาสตร์ศึกษา วิทยาลัยเอเชียและแปซิฟิค มหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย
', 0)// ]]>
