Institutionalizing ASEAN: celebrating Europe through network governance

Institutionalizing ASEAN: celebrating Europe through network governance*
โดย Anja Jetschke**

ตลอดทศวรรษที่ผ่านมา อาเซียนกลายเป็นองค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาคที่ได้รับการจับตาและได้รับการศึกษาวิจัยจากนักวิชาการจำนวนมาก ภายหลังการประกาศแผนการบูรณาการเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2558 นักวิชาการด้านองค์การระหว่างประเทศต่างตั้งคำถามว่าความร่วมมือของอาเซียนจะประสบความสำเร็จตามเป้าประสงค์ หรือแผนการดังกล่าวจะเป็นเพียงการสร้างประชาคมลวงตาที่บดบังให้เรามองไม่เห็นนโยบายต่างประเทศที่มุ่งหวังแต่ผลประโยชน์ของชาติสมาชิกแต่ละชาติเท่านั้น

นับตั้งแต่การก่อตั้งอาเซียนในปี 2510 ความร่วมมือเชิงสถาบันของอาเซียนต้องเผชิญปัญหาสำคัญสองประการ ด้านหนึ่ง ขณะที่อาเซียนประกาศเป้าหมายของความร่วมมือต่างๆ ออกมามากมาย แต่ความสำเร็จที่มีนัยสำคัญของอาเซียนกลับปรากฏให้เห็นไม่มากนัก นักวิชาการหลายคนเสนอว่าสาเหตุของปัญหาดังกล่าวเกิดจากระดับการพัฒนาเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน การหวงแหนในอำนาจอธิปไตย หรือสำนึกชาตินิยม แต่คำถามสำคัญคือเหตุใดอาเซียนจึงไม่เรียนรู้จากความล้มเหลวในอดีตและยังคงออกแบบโครงการความร่วมมือต่างๆ แต่มักไม่อาจทำให้สำเร็จได้จริง

อีกด้านหนึ่ง อาเซียนถูกวิจารณ์เสมอมาว่าเป็นองค์การระหว่างประเทศที่ไม่มีอำนาจมากนัก ทำให้การดำเนินการต่างๆ เต็มไปด้วยข้อจำกัด ถึงกระนั้น ความพยายามในการปฏิรูปโครงสร้างเชิงสถาบันนับตั้งแต่ปี 2519 กลับไม่ได้เอื้ออำนวยให้อาเซียนมีอำนาจในการตัดสินใจกำหนดนโยบายใดๆ มากขึ้น มิหนำซ้ำ กลไกเชิงสถาบันที่สร้างขึ้นมา อาทิ คณะอัครมนตรี (High Council) และกลุ่มผู้ประสานงานเฉพาะกิจในระดับรัฐมนตรี (ASEAN Troika) ก็ไม่ได้ถูกใช้งานจริงอย่างที่ประกาศไว้ คำถามจึงอยู่ที่ว่า ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น ทำไมการปฏิรูปโครงสร้างเชิงสถาบันไม่ได้ทำให้อาเซียนมีประสิทธิภาพมากขึ้น และทำไมอาเซียนจึงออกแบบกลไกที่ไม่ค่อยเป็นประโยชน์ต่อการบรรลุเป้าหมายต่างๆ ที่วางไว้ร่วมกัน

เพื่อตอบปัญหาทั้งสองประการข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่าวิธีการที่ดีที่สุดคือการศึกษาอาเซียนด้วยวิธีการแบบสถาบันนิยมเชิงสังคมวิทยา (Sociological Institutionalism) กล่าวคือ หากย้อนกลับไปดูต้นกำเนิดของอาเซียน เราจะพบว่าอาเซียนก่อตั้งขึ้นในบริบทที่เฉพาะในช่วงสงครามเย็น เป็นที่ทราบกันดีว่าเป้าหมายแรกสุดของการก่อตั้งอาเซียนคือการยับยั้งภัยคุกคามจากคอมมิวนิสต์ และวิธีการที่ทรงประสิทธิภาพที่สุดที่อาเซียนเลือกใช้ นอกจากการร่วมมือทางการทหารกับสหรัฐอเมริกา ก็คือการร่วมมือกันทางเศรษฐกิจ ด้วยเหตุนี้ วิธีคิดเกี่ยวกับความมั่นคงของอาเซียนจึงมีลักษณะโดดเด่น คือมุ่งส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพของประชาชนเพื่อสร้างความมั่นคงให้กับภูมิภาค

อย่างไรก็ตาม ปัญหาสำคัญที่เกิดขึ้นตามมาก็คือ ความร่วมมือต่างๆ โดยเฉพาะการบูรณาการทางเศรษฐกิจของอาเซียนกลับไม่ได้ดำเนินไปอย่างราบรื่นเช่นที่เกิดขึ้นในเวทีเจรจา โครงการทางเศรษฐกิจสำคัญๆ หลายโครงการ ไม่ว่าจะเป็น ความตกลงว่าด้วยสิทธิพิเศษทางการค้าอาเซียน (Agreement on ASEAN Preferential Trading Arrangements) โครงการอุตสาหกรรมอาเซียน (ASEAN Industrial Projects) โครงการสิทธิพิเศษทางศุลกากร (Common Effective Preferential Tariff Scheme) หรือกระทั่งเขตการค้าเสรีอาเซียน (AFTA) ไม่ได้บรรลุเป้าหมายของการสร้างตลาดอาเซียนที่บูรณาการกันอย่างเต็มที่ดังที่ตั้งเป้าเอาไว้ ทำให้นักวิชาการหลายคนสรุปตรงกันว่า ช่องว่างระหว่างหลักการกับการนำหลักการไปสู่การปฏิบัติคือความล้มเหลวประการหนึ่งของอาเซียน

นอกจากความร่วมมือทางเศรษฐกิจ ช่องว่างดังกล่าวยังปรากฏในความร่วมมือด้านความมั่นคง เพราะในขณะที่ปฏิญญากรุงเทพระบุไว้อย่างชัดเจนว่าชาติอาเซียนตระหนักดีว่าความร่วมมือระดับภูมิภาคจะช่วยส่งเสริมความร่วมมืออื่นๆ ด้วยการช่วยแก้ไขข้อพิพาทที่มีอยู่เดิมระหว่างสมาชิก แต่ในทางปฏิบัติ ความร่วมมือด้านความมั่นคงของอาเซียนกลับมีพัฒนาการไม่มากนัก ไม่นับว่าความขัดแย้งด้านพรมแดนทั้งทางบกและทางทะเลระหว่างชาติสมาชิกยังเกิดขึ้นอย่างสม่ำเสมออีกด้วย

นักวิชาการจำนวนหนึ่งเห็นว่า ช่องว่างระหว่างหลักการกับการนำหลักการไปสู่การปฏิบัติเป็นผลจากโครงสร้างเชิงสถาบันของอาเซียนที่มีลักษณะหลวมๆ โดยเฉพาะในช่วงทศวรรษแรกที่ความเป็นสถาบันของอาเซียนยังมีน้อย เห็นได้จากไม่มีการประชุมสุดยอดที่เป็นทางการเกิดขึ้นเลยจนกระทั่งปี 2519 บางคนตั้งข้อสังเกตว่า หลักการหมุนเวียนหน้าที่รับผิดชอบระหว่างกัน การประชุมระดับรัฐมนตรีที่เกิดขึ้นไม่บ่อยนัก รวมถึงการให้ความสำคัญกับผลประโยชน์แห่งชาติมากกว่าผลประโยชน์ของภูมิภาค เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การดำเนินงานของอาเซียนไม่ต่อเนื่องและไม่ค่อยมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ขณะเดียวกัน การยึดมั่นในหลักวิถีอาเซียน (ASEAN Way) ที่เน้นการแสวงหาฉันทามติยังทำให้การหารือในประเด็นความร่วมมือต่างๆ เป็นไปอย่างล่าช้า อย่างไรก็ตาม ท่ามกลางปัญหานานัปการ เรากลับได้เห็นความพยายามที่น่าประหลาดใจเมื่ออาเซียนได้ขยายความร่วมมือไปสู่ตัวแสดงอื่นๆ ด้วยการสร้างหรือเข้าร่วมในเวทีความร่วมมือใหม่ๆ เช่น การประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ARF) หรือความร่วมมือทางเศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิก (APEC)

ผู้เขียนเสนอว่า ปัญหาความย้อนแย้งและล้มเหลวของอาเซียนข้างต้นสามารถเข้าใจได้ หากเราพิจารณาพัฒนาการเชิงสถาบันของอาเซียนเทียบเคียงกับสหภาพยุโรป กล่าวคือ พัฒนาการเชิงสถาบันของอาเซียนตั้งแต่เริ่มแรกได้เดินตามรูปแบบความร่วมมือของทวีปยุโรปมาโดยตลอด เป็นต้นว่า ภายหลังจากประชาคมยุโรป (EC) ได้ลงนามในสนธิสัญญาโรม อันมีผลให้ก่อตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (EEC) ขึ้นมาในปี 2500 มาเลเซียภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี ตวนกู อับดุล เราะห์มาน ก็ได้เสนอให้ประเทศเพื่อนบ้านลงนามในสนธิสัญญาเศรษฐกิจและมิตรภาพในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Southeast Asian Friendship and Economic Treaty) เพื่อใช้เป็นข้อตกลงทางเศรษฐกิจและวัฒนธรรมในภูมิภาคที่ความขัดแย้งและข้อพิพาททางการเมืองความมั่นคงกำลังคุกรุ่น ชัดเจนว่าข้อเสนอของตวนกู อับดุล เราะห์มานได้รับแรงบันดาลใจโดยตรงจากข้อตกลงของประชาคมยุโรปนั่นเอง กระนั้น ข้อเสนอดังกล่าวถูกปัดตกไปเนื่องจากความขัดแย้งเชิงรูปแบบองค์กรระหว่างไทย ฟิลิปปินส์ และอินโดนีเซีย

ในทศวรรษที่ 2500 ความร่วมมือของยุโรปพัฒนาขึ้นอย่างรวดเร็ว น่าสังเกตว่าอาเซียนเองก่อตั้งขึ้นเพียงหนึ่งเดือนหลังจากยุโรปก่อตั้งประชาคมยุโรป (EC) แม้ปฏิญญาก่อตั้งอาเซียนจะกล่าวถึงเป้าหมายของความร่วมมือครั้งนี้ไว้อย่างกว้างๆ แต่สิ่งที่อาเซียนดำเนินการคล้ายคลึงกับประชาคมยุโรปก็คือการรับรองโครงการความร่วมมือเฉพาะด้าน เช่น วัฒนธรรม การพัฒนาสังคม วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ฯลฯ และมุ่งส่งเสริมความร่วมมือทางเศรษฐกิจด้วยการลดภาษีระหว่างประเทศสมาชิก

อาเซียนเดินตามเส้นทางของประชาคมยุโรปอย่างชัดเจนยิ่งขึ้น เมื่อผู้นำชาติสมาชิกลงนามในเอกสารสำคัญสองฉบับที่เป็นหัวใจของความร่วมมือของอาเซียน นั่นคือ สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือ (TAC) และกฎบัตรอาเซียน (ASEAN Concord I) ในเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2519 เอกสารทั้งสองได้รับอิทธิพลมาจากข้อตกลงเฮลซิงกิ (Helsinki Accord) ปี 2518 เอกสารสำคัญที่เป็นบรรทัดฐานของความร่วมมือระหว่างมหาอำนาจในยุโรปกับสองยักษ์ใหญ่ของโลกในขณะนั้นอย่างสหรัฐอเมริกาและสหภาพโซเวียต

หัวใจของข้อตกลงดังกล่าวคือการยืนยันในอธิปไตยของรัฐชาติ ไม่ใช้กำลังหรือความรุนแรง ไม่แทรกแซงกิจการภายในระหว่างกัน ไม่ละเมิดพรมแดนของประเทศอื่น และแก้ไขปัญหาด้วยสันติวิธี ซึ่งตรงกับหัวใจของวิถีอาเซียนทุกประการ อย่างไรก็ตาม ไม่ได้หมายความว่าหลักการต่าง ๆ ของอาเซียนมีต้นกำเนิดจากข้อตกลงเฮลซิงกิ หรือมีที่มาจากความร่วมมือของประเทศในทวีปยุโรป แต่ความคล้ายคลึงเชิงเนื้อหาและความใกล้เชิงในแง่ระยะเวลาสะท้อนให้เห็นว่าเราอาจจำเป็นต้องพิจารณาพัฒนาการของอาเซียนเทียบเคียงกับสหภาพยุโรปให้มากขึ้น

ตัวอย่างอื่นๆ ของพัฒนาการความร่วมมือที่คล้ายคลึงกันอาจเห็นได้จากการตั้งองค์การรัฐสภาอาเซียน (ASEAN Inter-Parliamentary Organization) ขึ้นในเวลาไล่เลี่ยกับที่ประชาคมยุโรปก่อตั้งรัฐสภายุโรปขึ้นมา แม้ว่าองค์การรัฐสภาอาเซียนจะมีอำนาจทางการเมืองน้อยกว่ารัฐสภายุโรปอยู่มากก็ตาม ทำนองเดียวกัน อาเซียนยังได้ตั้งกลุ่มผู้ประสานงานเฉพาะกิจในระดับรัฐมนตรีขึ้นมาทำหน้าที่แก้ไขปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อสันติภาพและเสถียรภาพในภูมิภาค โดยไม่ก้าวก่ายกิจการภายในของประเทศสมาชิกในลักษณะเดียวกับสหภาพยุโรป แต่มีอำนาจหน้าที่น้อยกว่า กระนั้นก็ดี จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นหลังวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 เมื่ออาเซียนเริ่มปฏิรูปโครงการองค์กรของตัวเองอีกครั้ง ในช่วงเวลานี้เองที่ตัวแทนของอาเซียนหลายคนได้ออกมายืนยันว่า อาเซียนมีแนวทางในการดำเนินความร่วมมือต่าง ๆ เป็นของตัวเอง และไม่ควรถูกนำไปเปรียบเทียบกับสหภาพยุโรปแต่อย่างใด

อย่างไรก็ตาม แม้อาเซียนในสองทศวรรษหลังจะมีความร่วมมือที่ชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ แต่อาเซียนยังคงต้องประสบปัญหาเดิมๆ คือการไม่สามารถผลักดันโครงการความร่วมมือที่สำคัญๆ ให้สำเร็จลงได้ตามเป้าหมาย ขณะเดียวกันโครงสร้างเชิงสถาบันก็ยังไม่ได้รับการปฏิรูปให้มีความเข้มแข็งมากขึ้นอย่างเช่นในยุโรป ผู้เขียนเห็นว่าปัญหาข้างต้น  ซึ่งรวมถึงลักษณะการดำเนินนโยบายที่ไม่เป็นทางการ การให้ความสำคัญกับความสัมพันธ์ส่วนตัวของผู้นำ รวมถึงการขาดหน่วยงานที่ทำให้ที่กำกับประเทศสมาชิกอย่างมีประสิทธิภาพในเวลาต่อมา ล้วนเป็นผลมาจากการจุดกำเนิดของอาเซียนเอง

กล่าวคือ ในขณะที่อาเซียนดำเนินรอยตามพัฒนาการของสหภาพยุโรป แต่กระบวนการบูรณาการยุโรปหลังความสูญเสียมหาศาลจากสงครามโลกทั้งสองครั้ง กอปรกับความล้มเหลวของสถาบันที่มีโครงสร้างหลวมๆ อย่างสันนิบาตชาติ ได้ช่วยให้ผู้นำชาติมหาอำนาจในยุโรปมองเห็นว่าสถาบันที่มีโครงสร้างชัดเจน มีการสั่งการแบบลำดับชั้น มีการแบ่งหน้าที่และผูกพันประเทศสมาชิกไว้ด้วยบรรทัดฐานทางกฎหมาย เป็นสิ่งจำเป็นต่อความร่วมมือและสันติภาพ ขณะที่กระบวนการบูรณาการอาเซียน แม้จะเกิดขึ้นในบริบทของสงครามเย็น แต่ผลกระทบทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมที่เกิดขึ้นกับอาเซียน น้อยกว่าที่ยุโรปได้รับอยู่มาก

ในฐานะองค์การระหว่างประเทศของกลุ่มประเทศที่เพิ่งได้รับเอกราชหรือเพิ่งได้มีโอกาสซึมซับถึงคุณค่าและความสำคัญของ  “อธิปไตย” ของตนอย่างเต็มที่ ประเทศสมาชิกทุกประเทศล้วนได้ประโยชน์จากความสัมพันธ์ที่หลวมๆ ตามวิถีอาเซียนอย่างไม่ต้องสงสัย ฉะนั้น รูปแบบองค์กรของอาเซียนตั้งแต่เริ่มแรก จึงมีลักษณะเป็นเครือข่าย (network) มากกว่าเป็นการสั่งการแบบลำดับชั้น (hierarchies) ไม่มีศูนย์กลางหรือมีกลไกการบังคับประเทศสมาชิกที่ชัดเจนอย่างในยุโรป อาเซียนให้ความสำคัญยิ่งกับความสัมพันธ์ที่ไม่เป็นทางการและความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน มากกว่าจะจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศสมาชิกไว้บนหลักกฎหมาย ขณะที่ความร่วมมือต่างๆ ก็มักวางอยู่บนการช่วยเหลือและต่างตอบแทนกัน ซึ่งสิ่งเหล่านี้แตกต่างจากกรณีของสหภาพยุโรปอย่างยิ่ง

โดยสรุป แม้อาเซียนจะถูกวิจารณ์เกี่ยวกับความอ่อนแอเชิงสถาบันมาโดยตลอด แต่ผู้เขียนเห็นว่า หากพิจารณาจากบริบทข้างต้น โครงสร้างเชิงสถาบันของอาเซียนที่มีลักษณะหลวมๆ ไม่ได้มีสาเหตุมาจากความด้อยความสามารถ (incapacity) ของชาติอาเซียนเอง แต่มาจากบริบททางประวัติศาสตร์ที่ไม่ได้เรียกร้องให้อาเซียนต้องมีโครงสร้างเชิงสถาบันที่เข้มแข็งและเป็นทางการมากนักด้วยเช่นกัน.