อนาคต FTA ในเอเชีย – แปซิฟิก: ญี่ปุ่นคือตัวแปรสำคัญ

อนาคต FTA ในเอเชีย – แปซิฟิก: ญี่ปุ่นคือตัวแปรสำคัญ*
โดย ผศ.ดร.กิตติ ประเสริฐสุข

การประชุมเอเปคที่ฮาวาย และการประชุมสุดยอดต่างๆ ของอาเซียน (ในกรอบอาเซียนบวกสาม และการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก) ที่บาหลี เมื่อเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ส่งผลให้เกิดความเคลื่อนไหวสำคัญต่อการก่อตั้งเขตการค้าเสรี (FTA)ในระดับภูมิภาคอีกครั้ง หลังจากที่มีความคืบหน้าน้อยมากใน 3 กรอบสำคัญ ไม่ว่าจะเป็น FTA ในกรอบ ASEAN+3 (รวมจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้) ASEAN+6 (เพิ่มอินเดีย ออสเตรเลียและนิวซีแลนด์) หรือในกรอบเอเปค

ความพยายามจัดตั้ง FTA ที่ครอบคลุมหลายประเทศในเอเชีย-แปซิฟิก เริ่มขึ้นในการประชุมความร่วมมือเศรษฐกิจเอเชีย-แปซิฟิกหรือ เอเปค ที่มี 21 ประเทศและเขตเศรษฐกิจ (ไต้หวัน) เป็นสมาชิก โดยในการประชุมผู้นำเอเปคที่อินโดนีเซียเมื่อปี 2537 มีการออก ปฏิญญาโบกอร์ (Bogor Declaration) ระบุให้มีการจัดตั้งเขตการค้าเสรีแห่งเอเชีย-แปซิฟิก (Asia-Pacific Free Trade Area หรือ APFTA) โดยเบื้องต้นให้ชาติสมาชิกที่พัฒนาแล้วลดภาษีศุลกากรเป็นศูนย์ภายในปี 2553 และภายในปี 2563 สำหรับสมาชิกชาติกำลังพัฒนา แต่หลังเกิดวิกฤติการเงินเอเชียในปี 2540 เวทีเอเปคได้ลดความสำคัญลงจากการไม่มีบทบาทช่วยชาติสมาชิกที่ประสบวิกฤติ หลังเกิดเหตุการณ์ก่อการร้ายโจมตีตึกเวิลด์เทรดเมื่อปี 2544 เอเปคได้กลายเป็นเวทีที่สหรัฐมักใช้ผลักดันวาระการต่อต้านการก่อการร้าย

หลังเกิดวิกฤติการเงินเอเชีย ได้มีการประชุมในกรอบ ASEAN+3 เพื่อร่วมมือกันเผชิญวิกฤติเศรษฐกิจ และพัฒนาขึ้นจนในปี 2544 มีการเสนอให้จัดทำเขตการค้าเสรีแห่งเอเชียตะวันออก (East Asia Free Trade Area หรือ EAFTA) ครอบคลุม 13 ชาติสมาชิก ต่อมาญี่ปุ่นเริ่มกังวลต่อบทบาทที่สูงขึ้นของจีน จึงเสนอให้ขยายไปเป็น ASEAN+6 และในปี 2549 เสนอให้จัดทำ FTA ในนามของ Comprehensive Economic Partnership in East Asia (CEPEA) ที่มีสมาชิกรวม 16 ประเทศ การแข่งขันระหว่าง 2 กรอบดังกล่าวทำให้ประเด็น FTA ระดับภูมิภาคชะงักงัน

นอกจากนั้น ในปี 2548 ชาติสมาชิกเอเปคขนาดเล็กอย่างสิงคโปร์ นิวซีแลนด์ ชิลี และบรูไน ยังมีการเสนอ FTA อีกกรอบหนึ่งที่เรียกว่า หุ้นส่วนข้ามแปซิฟิก (Trans-Pacific Partnership หรือ TPP) ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา กรอบ TPP ได้รับความสนใจเป็นอย่างมากหลังสหรัฐฯ และออสเตรเลียประกาศเข้าร่วม

ประเทศที่เป็นตัวแปรสำคัญที่ทำให้เกิดความเคลื่อนไหวครั้งใหม่ในการจัดทำ FTA ระดับภูมิภาค คือ ญี่ปุ่น ซึ่งเพิ่งได้ดำเนินการใน 2 เรื่องสำคัญ เรื่องแรก ญี่ปุ่นได้ตกลงในที่ประชุมเอเปคว่า จะเข้าร่วมอย่างเป็นทางการในการเจรจาเพื่อจัดทำข้อตกลง TPP (ปัจจุบันมี 12 ชาติเข้าร่วม อันประกอบด้วย สหรัฐ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สิงคโปร์ มาเลเซีย เวียดนาม บรูไน ชิลี เปรู แคนาดา เม็กซิโก และญี่ปุ่น) เรื่องที่สอง ระหว่างการประชุมที่บาหลี ญี่ปุ่นออกข้อเสนอร่วมกับจีนที่จะตั้ง คณะทำงานกรอบอาเซียนบวกต่างๆ (ASEAN Plus Working Groups) ใน 3 สาขา ได้แก่ การค้าสินค้า การค้าด้านบริการ และการลงทุน ซึ่งก็คือ คณะทำงานเพื่อปูทางไปสู่การจัดตั้งเขตการค้าเสรีในกรอบ ASEAN+3 และหรือในกรอบ ASEAN+6 นั่นเอง

จะเห็นว่ามีกรอบเขตการค้าเสรีมากถึง 4 กรอบ (EAFTA, CEPEA, APFTA, TPP) ซึ่งซ้ำซ้อนกัน ประเด็นปัญหาสำคัญคือ การจะรวมหรือไม่รวมชาติใด ซึ่งก็คือการเมืองระหว่างประเทศนั่นเอง หลายปีที่ผ่านมา ญี่ปุ่นกับจีนขับเคี่ยวกันใน การเมืองว่าด้วยชาติสมาชิก ว่าควรจะเป็น ASEAN+3 หรือ ASEAN+6 โดยขณะที่จีนยืนกรานว่าควรจะเป็นกรอบบวกสาม คือ อาเซียนบวกจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ แต่ญี่ปุ่นต้องการให้ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และอินเดียมาช่วยคานอำนาจจีนในกรอบบวกหก จุดยืนที่ขัดกันดังกล่าวเป็นผลมาจากความสัมพันธ์จีน-ญี่ปุ่นที่เสื่อมทรามลงในสมัยนายกรัฐมนตรีโคะอิซุมิ (2544-49) ที่เดินทางไปคารวะศาลเจ้ายาสุคุนิที่ทั้งจีนและเกาหลีใต้มองว่าเป็นสัญลักษณ์แห่งความก้าวร้าวของญี่ปุ่นในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์จีน-ญี่ปุ่นได้ปรับตัวดีขึ้น หลังยุคของโคะอิซุมิ ส่งผลให้ประเด็นการแข่งขันว่าควรจะรวมตัวกันในกรอบใดเริ่มซาลงไป

ขณะนี้การเมืองว่าด้วยชาติสมาชิกได้กลับมาอีกครั้ง โดยสหรัฐสนับสนุน FTA ในกรอบ TPP ที่ไม่มีจีน ขณะที่จีนสนับสนุนกรอบ ASEAN+3 ที่มีเฉพาะชาติในเอเชียตะวันออกและไม่มีสหรัฐ ซึ่งจีนสามารถมีอิทธิพลได้มาก

ประเทศสำคัญที่อยู่ใน FTA ทั้ง 4 กรอบ คือ ญี่ปุ่น ซึ่งด้านหนึ่งผูกพันกับสหรัฐ ทั้งด้านความมั่นคงและเศรษฐกิจมาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง อีกด้านหนึ่งก็พึ่งพาอาศัยจีนมากขึ้นด้านการค้าการลงทุน โดยเฉพาะในช่วง 2-3 ปีหลังที่สหรัฐ ประสบวิกฤติเศรษฐกิจ แต่จีนยังเติบโตได้อย่างต่อเนื่อง

การที่ญี่ปุ่นตกลงเข้าร่วม TPP นี้ วิเคราะห์ได้ว่า มาจากเหตุผลทั้งด้านการเมืองและเศรษฐกิจ กล่าวคือ ญี่ปุ่นตอบสนองต่อสหรัฐ ที่ต้องการให้ญี่ปุ่นร่วมอยู่ในกรอบนี้ ซึ่งจะสามารถโดดเดี่ยวจีนได้ ในขณะเดียวกัน ญี่ปุ่นก็ตระหนักถึงความจำเป็นที่จะต้องเร่งรัดการจัดทำ FTA ในระดับภูมิภาค เพื่อกระตุ้นฟื้นฟูเศรษฐกิจของตนที่อยู่ในภาวะเติบโตช้า อีกทั้งยังประสบวิกฤติแผ่นดินไหวและสึนามิเมื่อตอนต้นปี ซึ่งกรอบ TPP ดูจะมีความคืบหน้ามากที่สุด อย่างไรก็ตาม ญี่ปุ่นไม่อาจละทิ้งหรือสร้างความขุ่นเคืองให้จีนได้ จึงเสนอตั้งคณะทำงานร่วมกับจีนในกรอบอาเซียนบวกต่างๆ ขึ้นมาด้วย

อย่างไรก็ตาม การปกป้องสินค้าเกษตรของญี่ปุ่นยังคงเป็นอุปสรรคสำคัญไม่ว่าจะเป็น FTA ในกรอบใด ดังนั้น แม้การเข้าร่วมของญี่ปุ่นจะทำให้ TPP มีขนาดเขตเศรษฐกิจที่ใหญ่ขึ้นและครอบคลุมชาติมหาอำนาจเศรษฐกิจสำคัญอย่างสหรัฐ และญี่ปุ่น แต่ในขณะเดียวกัน ก็จะทำให้การบรรลุข้อตกลงเป็นไปได้ยากขึ้น เพราะ TPP เน้นการเปิดเสรีในระดับสูงที่มีความครอบคลุมมาก ยิ่งหากการเมืองญี่ปุ่นเปลี่ยนแปลง การลดราวาศอกในการเปิดเสรีภาคเกษตรก็ยิ่งจะทำได้ยากขึ้นอีก

ส่วน FTA ในกรอบ ASEAN+3 หรือ ASEAN+6 มีความเป็นไปได้อย่างยิ่งว่า แม้จะบรรลุข้อตกลงกันได้ แต่ก็จะเป็น FTA ที่มีคุณภาพต่ำ คือ มีข้อยกเว้นมาก ไม่ครอบคลุมรายการสินค้าทั้งหมด และอาจมีกำหนดเวลาลดภาษีที่ล่าช้า

ก้าวย่างต่อไปของญี่ปุ่นในประเด็น FTA ระดับภูมิภาคนี้มีความน่าสนใจยิ่ง โดยเฉพาะประเด็นที่ว่าญี่ปุ่นจะสร้างสมดุลในความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับสหรัฐ จีน ตลอดจนอาเซียนอย่างไร

“ก้าวย่างต่อไปของญี่ปุ่นในประเด็น FTA น่าสนใจโดยจะสร้างสมดุลในความสัมพันธ์เศรษฐกิจกับสหรัฐ จีน อย่างไร”

*บทความชิ้นนี้ เผยแพร่ครั้งแรกใน กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 29 ธันวาคม 2554