ทะเลจีนใต้ไม่เคยหลับ

ทะเลจีนใต้ไม่เคยหลับ*
โดย ผศ.ดร. กิตติ ประเสริฐสุข
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ผู้ประสานงานโครงการ ASEAN Watch สกว.

ข้อพิพาทดินแดนในทะเลจีนใต้อันประกอบด้วยสองหมู่เกาะหลัก คือ สแปรตลีย์และพาราเซล กลับมาเป็นประเด็นร้อนอีกครั้งในช่วงเดือนที่ผ่านมาจากการที่เรือตรวจการณ์ฟิลิปปินส์เผชิญหน้าอย่างตึงเครียดกับเรือรบจีน ที่เข้ามาคุมเชิงขัดขวางการจับกุมเรือประมงจีน ที่ฟิลิปปินส์กล่าวหาว่าล่วงล้ำน่านน้ำของตน แม้ในที่สุด สถานการณ์จะคลี่คลายไปโดยไม่มีการยิงสู้รบกัน แต่ยังมีความเปราะบางที่จะเกิดสถานการณ์เช่นนี้ซ้ำอีกในอนาคต

ปัญหาดินแดนในทะเลจีนใต้นี้เป็นข้อขัดแย้งที่ยืดเยื้อระหว่างจีนที่อ้างสิทธิครอบคลุมทั้ง 2 หมู่เกาะ กับ 4 ชาติอาเซียน คือ เวียดนาม ฟิลิปปินส์ มาเลเซียและบรูไน ที่อ้างสิทธิบางส่วน สาเหตุที่มีการยื้อแย้งกันมาก ก็เพราะคาดกันว่า เป็นดินแดนที่อุดมไปด้วยทรัพยากรน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ

ครั้งแรกที่ปัญหานี้ปะทุขึ้นมา คือ ในปี 2531 เมื่อเรือรบจีนกับเรือรบเวียดนามยิงสู้รบกันจนเกิดการบาดเจ็บและเสียชีวิต และยิ่งกลายเป็นประเด็นเมื่อความตึงเครียดทวีขึ้นหลังสงครามเย็นสิ้นสุดลงใหม่ๆ เมื่อ 20 ปีก่อน มีการแข่งขันกันสะสมอาวุธในหมู่ชาติอาเซียนในพิพาท จากความไม่ไว้วางใจในท่าทีของจีน และในปี 2538 ฟิลิปปินส์กับจีนก็ปะทะสู้รบกันในน่านน้ำพิพาท

เค้าลางของข้อพิพาทดังกล่าว เริ่มขึ้นตั้งแต่ปี 2527 หลังสหประชาชาติประกาศ กฎหมายอนุสัญญาทางทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea หรือ UNCLOS) ที่มีการกำหนดเขตแดนทางทะเลอย่างชัดเจน และระบุให้ชาติต่างๆ สามารถประกาศเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone) ได้กินอาณาเขตถึง 200 ไมล์ทะเล อันเป็นที่มาของความคาบเกี่ยวซ้ำซ้อนของเขตแดนในทะเลดังกล่าว

อาเซียนเองได้ตระหนักถึงปัญหานี้ และพยายามมีบทบาทในการผ่อนคลายและแก้ไขข้อพิพาท ในปี 2535 จากการนำของอินโดนีเซีย อาเซียนได้ออก คำประกาศว่าด้วยทะเลจีนใต้ (ASEAN Declaration on the South China Sea) เน้นย้ำให้มีการแก้ไขปัญหาโดยสันติวิธี อีกทั้งอาเซียนยังเชิญจีนเข้าร่วมในเวที ASEAN Regional Forum (ARF) ซึ่งเป็นการประชุมในระดับรัฐมนตรีต่างประเทศที่เริ่มขึ้นในปี 2537 เพื่อหารือเกี่ยวกับความมั่นคงในภูมิภาค

การมีเวทีเจรจาดังกล่าว กอปรกับการเกิดวิกฤติการเงินเอเชียได้ผลักดันให้ความร่วมมือระหว่างอาเซียนกับจีนเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะในกรอบอาเซียน+3 (จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้) ทำให้เกิดความไว้วางใจระหว่างจีนกับชาติอาเซียนในพิพาทมากขึ้น จนในปี 2545 อาเซียนได้ออก คำประกาศว่าด้วยการปฏิบัติของฝ่ายต่างๆ ในทะเลจีนใต้ (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea) ซึ่งมักจะเรียกกันว่า DoC ความสำคัญของ DoC นี้ คือ จีนได้ลงนามยอมรับคำประกาศดังกล่าว ที่นอกจากจะเน้นการแก้ไขข้อพิพาทอย่างสันติแล้ว ยังระบุให้มี การร่วมพัฒนา เพื่อประโยชน์ร่วมกันโดยที่ยังไม่ต้องคำนึงถึงอธิปไตยด้วย

อันที่จริง ในการประกาศเมื่อปี 2545 นี้ อาเซียนต้องการให้ใช้คำว่า Code of Conduct (CoC) มากกว่า ซึ่งหมายถึง หลักปฏิบัติที่มีผลผูกมัด แต่จีนขอให้ใช้คำว่า Declaration on the Conduct (DoC) แทน นอกจากนี้ จีนยังยืนกรานที่จะเจรจาแก้ไขข้อพิพาทแบบสองฝ่ายหรือทวิภาคีที่แยกออกจากกัน (เช่น ระหว่างจีนกับฟิลิปปินส์ ระหว่างจีนกับเวียดนาม) กล่าวคือ จีนไม่เห็นด้วยกับแนวทางการเจรจาแบบหลายฝ่ายหรือพหุภาคี อันอาจจะเป็นการเพิ่มอำนาจต่อรองของชาติอาเซียนในพิพาทได้

เป็นที่น่าสังเกตว่า ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ทะเลจีนใต้กลับมาระอุอีกครั้ง จากความไม่คืบหน้าในการแก้ไขข้อพิพาท ประกอบกับการเกิดวิกฤติราคาพลังงานโลก ทำให้ชาติในพิพาทพยายามส่งเรือไปสำรวจทรัพยากร รวมทั้งเรือประมงเข้าไปในเขตดังกล่าว จนเกิดการกล่าวหาว่าล่วงล้ำน่านน้ำระหว่างกัน อันเป็นที่มาของความตึงเครียดรอบใหม่ ที่ปรากฏออกมาในรูปของการจับกุมเรือประมง และการเผชิญหน้าระหว่างเรือตรวจการณ์

เมื่อเกิดเหตุการณ์ในลักษณะนี้ ก็จะตามมาด้วยการประท้วงหน้าสถานทูตจีนไม่ที่มะนิลา ก็ที่ฮานอย ฟิลิปปินส์ ถึงขนาดเปลี่ยนชื่อเรียกทะเลดังกล่าวเป็น ทะเลฟิลิปปินส์ตะวันตก แทนคำว่า ทะเลจีนใต้ การประท้วงในกรณีเวียดนามดูจะน่าสนใจเป็นพิเศษ เพราะการเดินขบวนประท้วงในประเทศคอมมิวนิสต์อย่างเวียดนามจะทำได้ยากยิ่ง หากไม่ได้รับการให้ไฟเขียวจากรัฐบาลเวียดนาม

ความตึงเครียดกับจีนนี้ ประจวบเหมาะกับการปรับเปลี่ยนนโยบายของสหรัฐในยุคโอบามาที่ต้องการให้ความสนใจกับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มากขึ้น สหรัฐจึงเริ่มเข้ามาแสดงบทบาทต่อเรื่องนี้ ตั้งแต่ปี 2553 ในการประชุม ARF ที่กรุงฮานอย นางฮิลลารี คลินตัน รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐ ได้แถลงอย่างชัดเจนว่า การแก้ปัญหาข้อพิพาทในทะเลจีนใต้ โดยสันติวิธีเป็นผลประโยชน์ของสหรัฐ ซึ่งให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับเสรีภาพในการเดินเรือ (freedom of navigation) และในการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก (East Asia Summit หรือ EAS) ที่อินโดนีเซียเมื่อเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ประธานาธิบดีโอบามาได้มาร่วมประชุมด้วย และระหว่างการประชุมราว 2 ชั่วโมงนั้น โอบามาได้กล่าวถึงปัญหาทะเลจีนใต้ถึง 2 ครั้ง

ในทางปฏิบัติ สหรัฐได้กระชับความสัมพันธ์ทางทหารกับประเทศผู้อ้างสิทธิ กรณีฟิลิปปินส์ ได้ลงนามในข้อตกลง Visiting Forces Agreement ตั้งแต่ปี 2538 ที่ระบุให้สหรัฐสามารถส่งทหารไปประจำการที่ฟิลิปปินส์ได้ และมีการซ้อมรบทางทะเลด้านทะเลฟิลิปปินส์ตะวันตกอย่างต่อเนื่อง และเมื่อเร็วๆ นี้ สหรัฐได้ส่งเรือตรวจการณ์ให้ฟิลิปปินส์ 2 ลำ เพื่อปฏิบัติหน้าที่ในทะเลดังกล่าว ในกรณีเวียดนาม เรือรบสหรัฐสามารถเข้ามาเทียบท่าที่ดานัง และมีการซ้อมกู้ภัยระหว่างกัน

จากความเคลื่อนไหวของสหรัฐ ทำให้จีนไม่อาจอยู่นิ่งเฉย ช่วงต้นปีที่ผ่านมา นายสี จิ้น ผิง รองประธานาธิบดีจีนที่กำลังจะก้าวขึ้นเป็นผู้นำเบอร์หนึ่งแทนประธานาธิบดีหู จิ่น เทา ในปีหน้า ถึงกับต้องเดินทางเยือนเวียดนามเพื่อสร้างความเชื่อมั่น และโน้มน้าวให้เวียดนามเห็นด้วยกับแนวทางแก้ไขปัญหาข้อพิพาทระหว่างกันเองในภูมิภาค โดยไม่ต้องให้มหาอำนาจนอกภูมิภาคอย่างสหรัฐเข้ามายุ่งเกี่ยว นอกจากนี้ รองประธานาธิบดีสี ยังได้เดินทางมาเยือนไทยในคราวเดียวกันด้วย ที่สำคัญ ประธานาธิบดีหู จิ่น เทา ยังเดินทางเยือนพนมเปญด้วยตนเอง ก่อนการประชุมสุดยอดอาเซียนในเดือนเมษายนไม่นานนัก นัยว่าเพื่อโน้มน้าวให้กัมพูชาซึ่งเป็นประเทศเจ้าภาพ ดำเนินการประชุมในประเด็นทะเลจีนใต้ให้เป็นคุณกับจีน

อย่างไรก็ตาม ในการประชุมสุดยอดดังกล่าว บรรดาผู้นำอาเซียนต่างเห็นพ้องให้ ชาติที่อ้างสิทธินำคำประกาศ DoC ไปปฏิบัติอย่างจริงจัง และพัฒนาไปเป็น หลักปฏิบัติที่มีผลผูกมัด หรือ Code of Conduct ในที่สุด

ประเด็นทะเลจีนใต้นี้ จะเป็นบทพิสูจน์ครั้งสำคัญสำหรับอาเซียนในสองประการ ประการแรก อาเซียนจะสามารถแสดงบทบาทอย่างมีประสิทธิภาพได้หรือไม่ ในการแก้ไขข้อพิพาทที่มีความอ่อนไหวเช่นนี้ โดยเฉพาะจากการที่อาเซียนประกาศจะสร้าง ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน ประการที่สอง อาเซียนจะสามารถบริหารจัดการความสัมพันธ์กับประเทศมหาอำนาจโดยเฉพาะจีนและสหรัฐได้อย่างสมดุลหรือไม่

“จีนไม่เห็นด้วยกับแนวทางการเจรจาแบบหลายฝ่าย หรือพหุภาคี อันอาจเป็นการเพิ่มอำนาจต่อรองของชาติอาเซียนในพิพาทได้”

* บทความชิ้นนี้ เผยแพร่ครั้งแรกใน กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 1 พฤษภาคม 2555