Towards Freer Movement of Skilled Labour in AEC 2015 and Beyond

สู่การเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือที่เสรียิ่งขึ้นในประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน 2015 และหลังจากนั้น*
(Towards Freer Movement of Skilled Labour in AEC 2015 and Beyond)
Siow Yue Chia**

แปลและเรียบเรียงโดย
ภาคิน นิมมานนรวงศ์

ตลอดสิบปีที่ผ่านมา อัตราการย้ายถิ่นของแรงงานฝีมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กำลังเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ ด้วยปัจจัยสำคัญ 2 ประการ ได้แก่ ประการแรก ความแตกต่างของพัฒนาการทางการศึกษาและเศรษฐกิจในหมู่ประเทศอาเซียนด้วยกันเอง ซึ่งทำให้เกิดแรงงานส่วนเกินในหลายประเทศ เช่น เมียนมาร์ กัมพูชา ฟิลิปปินส์ และเกิดภาวะขาดแคลนแรงงานในอีกหลายประเทศ อาทิ ในไทย บรูไน และสิงคโปร์ ขณะที่ค่าจ้างแรงงานที่สูงกว่า คุณภาพชีวิตที่ดีกว่า รวมไปถึงลักษณะทางภาษา สังคมวัฒนธรรม และภูมิศาสตร์ ล้วนมีผลต่อการตัดสินใจของแรงงานในการย้ายถิ่นทั้งสิ้น

ประการต่อมา แนวนโยบายด้านแรงงานย้ายถิ่นของประเทศอาเซียนมีส่วนสำคัญในการส่งเสริมการย้ายถิ่นของแรงงาน แม้ประเทศส่วนใหญ่ในอาเซียนจะไม่มีนโยบายรองรับการย้ายถิ่นของแรงงานออกนอกประเทศที่แข็งขันเช่นที่มีในฟิลิปปินส์ แต่ทุกชาติล้วนมีนโยบายในการรับมือกับการย้ายถิ่นของแรงงานเข้าในประเทศอย่างชัดเจน ตัวอย่างเช่น ทุกชาติต่างมีการกำหนดหลักเกณฑ์การจ้างแรงงานต่างชาติ กำหนดลักษณะงานที่ไม่อนุญาตให้แรงงานย้ายถิ่นทำ กำหนดระยะเวลาการทำงาน เป็นต้น

การกำหนดนโยบายของชาติอาเซียนในการรองรับแรงงานย้ายถิ่นเข้าประเทศแสดงให้เห็นว่า แต่ละชาติต่างตระหนักถึงความสำคัญของการย้ายถิ่นแรงงาน อันจะนำไปสู่การขยายปริมาณการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศในสาขาธุรกิจต่าง ๆ ช่วยอำนวยความสะดวกให้กับการยกระดับโครงสร้างพื้นฐานและอุตสาหกรรมในระยะยาว นอกจากนี้ แรงงานย้ายถิ่นเข้ายังช่วยลดปัญหาการขาดแคลนแรงงานในหลายประเทศได้ด้วย

เป้าหมายของการส่งเสริมการเคลื่อนย้ายของบุคคลธรรมดา (movement of natural persons) ของชาติอาเซียน ตามแนวทางขององค์การการค้าโลก (WTO) และข้อตกลงการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ (FTAs) ฉบับต่าง ๆ กระทำผ่านมาตรการทางสังคมและเศรษฐกิจที่คล้ายคลึงกัน อาทิ การเปิดโอกาสให้แรงงานฝีมือที่ได้รับการว่าจ้างจากบรรษัทข้ามชาติเข้าไปทำงานในระยะเวลาที่นานขึ้น การยึดหลักปฏิบัติเยี่ยงคนชาติ (National Treatment) เพื่อให้แรงงานข้ามชาติสามารถเข้าถึงการศึกษา สาธารณสุข และบริการสาธารณะอื่น ๆ ได้ การยกระดับคุณภาพชีวิตและการทำงานสำหรับแรงงานต่างชาติ รวมไปถึงการยื่นข้อเสนอให้แรงงานสามารถได้สัญชาติหรือได้สถานะผู้อยู่อาศัยถาวรได้

ทั้งนี้ การเข้าสู่ประชาคมอาเซียนในปี 2557 จะยิ่งทำให้การย้ายถิ่นของแรงงานฝีมือของอาเซียนเพิ่มมากขึ้นอย่างไม่ต้องสงสัย อาเซียนเองมีกลไกต่าง ๆ ในการจัดการแรงงานย้ายถิ่นร่วมกัน ดังเช่นที่ระบุไว้ในพิมพ์เขียวประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC Blueprint)

หากพิจารณาจากพิมพ์เขียวประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน จะเห็นว่าอาเซียนได้กำหนดให้ชาติสมาชิกอำนวยความสะดวกแก่การเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือด้วยวิธีการต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็น (1) อำนวยความสะดวกด้านการผ่านแดนและการตรวจลงตรา (2) ยกระดับความร่วมมือระหว่างมหาวิทยาลัยอาเซียน (3) พัฒนาความสามารถของแรงงานฝีมือในภาคบริการ (4) ส่งเสริมความสามารถของประเทศอาเซียนในด้านการยกระดับฝีมือแรงงานและการจัดหางาน และพัฒนาเครือข่ายข้อมูลเกี่ยวกับตลาดแรงงานในภูมิภาค (5) ปฏิบัติตามข้อตกลงการยอมรับร่วม (Mutual Recognition Arrangements : MRAs) เกี่ยวกับแรงงานภาคบริการให้สมบูรณ์ รวมไปถึง (6) นำข้อตกลงว่าด้วยการเคลื่อนย้ายของบุคคลธรรมดา ฉบับปี 2555 ไปสู่การปฏิบัติ

อย่างไรก็ดี แม้อาเซียนและชาติอาเซียนจะมีกลไกในการจัดการกับแรงงานย้ายถิ่นจำนวนมาก ทว่ากลไกหรือมาตรการต่างๆ เหล่านี้ยังคงมีข้อจำกัดที่ทำให้การเป้าหมายของการส่งเสริมการย้ายถิ่นของแรงงานอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นประโยชน์ต่อแรงงานอาเซียนโดยรวมยังคงเป็นเรื่องยาก ตัวอย่างเช่น ในหลายประเทศ รัฐบาลและประชาชนต่างมีทัศนคติที่ไม่ดีต่อแรงงานย้ายถิ่น โดยมักมองว่าเป็นภัยคุกคามหรืออาจเข้ามาแย่งงานของคนในประเทศมากกว่าจะสร้างโอกาสให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจขึ้น ขณะที่การส่งเสริมคุณภาพชีวิตและการทำงาน รวมถึงการเข้าถึงการศึกษาและบริการสาธารณะของแรงงานย้ายถิ่นยังคงเป็นจุดอ่อนที่หลายประเทศถูกวิพากษ์วิจารณ์ นอกจากนี้ การดำเนินการตามข้อตกลงการยอมรับร่วม (MRAs) ของอาเซียนยังคงประสบปัญหาเกี่ยวกับมาตรการการออกใบอนุญาตแรงงานที่ยุ่งยาก ความแตกต่างด้านภาษา ไปจนถึงข้อจำกัดด้านกฎหมายภายใน ซึ่งปัญหาเหล่านี้ล้วนสืบเนื่องโดยตรงมาจากทัศนคติที่มีต่อแรงงานย้ายถิ่นของแต่ละชาติเป็นหลัก

การยกระดับความร่วมมือระหว่างมหาวิทยาลัยอาเซียนเพื่อส่งเสริมการย้ายถิ่นของแรงงานฝีมือด้านการศึกษาตามพิมพ์เขียวประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนยังคงเป็นเรื่องท้าทาย เนื่องจากแต่ละชาติมีหลักสูตรและ มาตรฐาน รวมไปเงินทุนด้านการศึกษาที่แตกต่างกันอย่างมาก โดยเฉพาะระหว่างชาติสมาชิกดั้งเดิมกับกลุ่มประเทศ CLMV (กัมพูชา ลาว เมียนมาร์ เวียดนาม) ไม่นับว่าระดับความสามารถในการใช้ภาษาอังกฤษเพื่อเป็นภาษากลางในการสื่อสารระหว่างเยาวชนคนรุ่นใหม่ในประเทศอาเซียนยังคงแตกต่างกันอยู่พอสมควร

ด้วยเหตุนี้ เพื่อส่งเสริมการเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือในอาเซียนให้เสรีและสร้างผลลัพธ์ในแง่บวกแก่ชาติต่าง ๆ มากขึ้น ชาติสมาชิกอาเซียนจำเป็นต้องทำงานในด้านต่าง ๆ ร่วมกันอีกมาก เริ่มต้นจากการปรับปรุงทัศนคติที่มีต่อแรงงานย้ายถิ่น โดยต้องมองถึงโอกาสที่ประเทศจะได้รับจากแรงงานเหล่านั้น ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากการลงทุน ไปจนถึงการยกระดับโครงสร้างพื้นฐานในประเทศให้ดีขึ้น รวมทั้งต้องยอมปรับแก้นโยบายด้านแรงงานย้ายถิ่นของตนเองให้สอดคล้องกับเพื่อนบ้านและสอดคล้องกับแนวทางของอาเซียนเองด้วย

ขณะที่ความร่วมมือด้านการศึกษา อาเซียนควรพัฒนาการใช้ภาษาอังกฤษในหมู่ประชากรให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น และควรศึกษาแนวทางส่งเสริมความร่วมมือด้านการศึกษาของสหภาพยุโรป อย่างโครงการอีราสมุส (Erasmus Programme) ซึ่งเริ่มต้นขึ้นตั้งแต่ปี 2527 และกระบวนการโบโลญ่า (Bologna Process) ซึ่งออกแบบมาเพื่อสร้างมาตรฐานและยกระดับคุณภาพการศึกษาของกลุ่มประเทศในสหภาพยุโรปผ่านระบบโอนและสะสมหน่วยกิต (the European Credit Transfer and Accumulation) ที่เป็นระบบเดียวกันทั้งภูมิภาค

นอกจากนี้ อาเซียนควรเป็นศูนย์กลางของความเป็นเลิศ (centres on excellence) โดยกำหนดให้แต่ละประเทศมุ่งเน้นการพัฒนาบนฐานของความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบในภาคส่วนต่าง ๆ ตัวอย่างเช่น อินโดนีเซีย มาเลเซีย และไทย ควรมุ่งเน้นพัฒนาภาคการเกษตร ป่าไม้ และประมง ขณะที่ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ และมาเลเซีย ควรร่วมมือกันในการพัฒนาอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ ฮาร์ดแวร์ ซอฟท์แวร์ต่าง ๆ ซึ่งจะช่วยส่งเสริมเป้าหมายของการเคลื่อนย้ายแรงงานอาเซียนอย่างมีประสิทธิภาพและมีทิศทางที่ชัดเจนในอนาคต

โดยสรุป การเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือมีความสำคัญ ไม่แต่เฉพาะกับการอำนวยความสะดวกให้กับการไหลเวียนของภาคบริการ การค้า และการลงทุนเท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อการสร้างประชาคมอาเซียนให้สำเร็จเป็นจริงตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ด้วย อย่างไรก็ดี แนวนโยบายภายในประเทศ ทัศนคติแบบชาตินิยม ข้อกฎหมายที่ยุ่งยากซับซ้อน ยังคงเป็นอุปสรรคต่อการส่งเสริมการเคลื่อนย้ายแรงงานในยุคโลกาภิวัตน์ ทางออกที่จำเป็นสำหรับชาติสมาชิกทุกชาติ คือการปฏิรูประเบียบกฎเกณฑ์ภายใน การเปลี่ยนแปลงทัศนคติต่อแรงงานข้ามชาติ การยกระดับความสามารถและฝีมือแรงงานให้ใกล้เคียงกันมากขึ้น  ส่งเสริมการแลกเปลี่ยนทางวิชาการอย่างเป็นระบบ และร่วมกันสร้างอาเซียนให้เป็นศูนย์กลางของความเป็นเลิศในด้านต่าง ๆ บนฐานของความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบนั่นเอง.

*แปลและเรียบเรียงจาก Chia, Siow Yue. “Towards Freer Movement of Skilled Labour in AEC 2015 and Beyond” ERIA Policy Briefs. May 2014

**Siow Yue Chia เป็นนักวิจัยอาวุโสประจำสถาบันการระหว่างประเทศแห่งสิงคโปร์ (Singapore Institute of International Affairs)