The Need for an ASEAN Treaty on Migrant Workers*
(ความจำเป็นของสนธิสัญญาว่าด้วยแรงงานข้ามชาติอาเซียน)
Abdulkadir Jailani**
แปลและเรียบเรียงโดย
ภาคิน นิมมานนรวงศ์
ผลประโยชน์ของชาติสมาชิกอาเซียนจากการคุ้มครองแรงงานข้ามชาติไม่ได้จำกัดอยู่เพียงระดับทวิภาคี แต่ยังรวมถึงในระดับพหุภาคีอีกด้วย ชาติอาเซียนที่เป็นประเทศส่งออกแรงงานย้ายถิ่นจำเป็นต้องผลักดันให้ชาติสมาชิกอื่น ๆ เห็นพ้องกันกับการสร้างกลไกกฎหมายระดับภูมิภาค อันจะช่วยคุ้มครองสิทธิของแรงงานข้ามชาติและกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำในการปฏิบัติต่อแรงงานเหล่านั้นให้มากยิ่งขึ้น
อย่างไรก็ตาม การสร้างกลไกระดับภูมิภาคดังกล่าวไม่ใช่เรื่องง่าย ย้อนกลับไปกว่าหนึ่งทศวรรษ ผู้นำชาติอาเซียนได้เคยแสดงวิสัยทัศน์ร่วมกันถึงความจำเป็นในการสร้างกลไกดังกล่าวผ่านการลงนามรับรองแผนปฏิบัติการเวียงจันทน์ (Vientiane Action Programme) ปี 2547 มาแล้ว ต่อมา ในปี 2550 ผู้นำอาเซียนยังได้ลงนามในปฏิญญาอาเซียนว่าด้วยการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิของแรงงานข้ามชาติ (ASEAN Declaration on the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers) ซึ่งกำหนดภารกิจให้องค์กรต่าง ๆ ของอาเซียนพัฒนากลไกที่ให้ความคุ้มครองที่จำเป็นแก่แรงงานข้ามชาติ ในปีเดียวกัน รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนยังได้ร่วมกันตั้งคณะกรรมการธิการอาเซียน (ASEAN Committee) เพื่อทำงานด้านการคุ้มครองแรงงานข้ามชาติเป็นการเฉพาะ
กระนั้น ความพยายามเหล่านี้ไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร เนื่องจากชาติอาเซียน โดยเฉพาะประเทศผู้รับแรงงาน ต่างไม่ค่อยเต็มใจที่จะรับการไหลเวียนของแรงงานเข้าสู่ประเทศเป็นจำนวนมาก แม้จะมีการเจรจาต่อรองเป็นเวลาหลายปี แต่ประเทศเหล่านั้นยังคงย้ำจุดยืนเดิมด้วยการสร้างข้อถกเถียงที่สะท้อนให้เห็นการขาดเจตจำนงทางการเมืองในการสร้างกลไกทางกฎหมายระดับภูมิภาคขึ้นมาอย่างแท้จริง
ประเทศผู้ส่งออกแรงงานในอาเซียนต่างยืนยันว่า การบังคับใช้กลไกทางกฎหมายควรขยายให้ครอบคลุมแรงงานข้ามชาติที่ไร้ใบอนุญาตด้วย ประเทศเหล่านี้มองว่าแรงงานข้ามชาติเป็นมนุษย์ที่มีสิทธิเท่าเทียมกับผู้อื่น ฉะนั้น ชาติสมาชิกอาเซียนจึงต้องเคารพสิทธิของแรงงานข้ามชาติตามคำมั่นที่ให้ไว้ในปฏิญญาสิทธิมนุษยชนอาเซียน ในทางกลับกัน ประเทศผู้รับแรงงานช้ามชาติโต้แย้งว่า มาตรการดังกล่าวรังแต่จะสร้างปัญหาระดับชาติ ทั้งในแง่กฎหมายและในทางปฏิบัติ
ทำนองเดียวกัน ประเทศผู้ส่งออกแรงงานย้ำว่ กลไกของอาเซียนควรครอบคลุมถึงสมาชิกครอบครัวของแรงงานย้ายถิ่น อย่างไรก็ตาม แม้การคุ้มครองสิทธิของแรงงานข้ามชาติและครอบครัวจะเป็นหนึ่งในประเด็นปัญหาด้านสิทธิมนุษยชนที่สำคัญยิ่งในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่ประเทศผู้รับแรงงานเลือกที่ทำราวกับทั้งหมดเป็นเพียงประเด็นเชิงเทคนิคเกี่ยวกับแรงงานและการย้ายถิ่นเท่านั้น รวมทั้งยังปฏิเสธการขยายการคุ้มครองสมาชิกครอบครัวของแรงงานข้ามชาติอีกด้วย
ขณะที่ประเทศผู้ส่งออกแรงงานยืนยันว่ากลไกความร่วมมือระดับภูมิภาคควรผนวกรวมสิทธิขั้นพื้นฐานต่าง ๆ ตามที่ระบุไว้ในอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิแรงงานข้ามชาติและสมาชิกในครอบครัว (International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families) และปฏิญญาสิทธิมนุษยชนอาเซียน ประเทศผู้รับแรงงานยังคงจำกัดการคุ้มครองสิทธิของแรงงานข้ามชาติไว้ค่อนข้างมาก เมื่อเทียบกับสิทธิที่ได้รับการคุ้มครองตามอนุสัญญาและปฏิญญาข้างต้น
ผลประโยชน์ที่ไม่ลงรอยกันระหว่างประเทศผู้ส่งออกกับประเทศผู้รับแรงงานทำให้การเจรจาต่าง ๆ ถึงทางตัน อาเซียนต้องหาวิธีการใหม่ ๆ ในการผลักดันการเจรจาให้คืบหน้า นอกจากนี้ ยังต้องอาศัยแรงผลักดันเชิงรุกและมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจนจากประเทศผู้ส่งออกแรงงานด้วยเช่นกัน ประเทศผู้ส่งออกแรงงานควรยกประเด็นถกเถียงสำคัญ ๆ ทั้งหมดขึ้นสู่เวทีเจรจา เพื่อทำให้การเจรจาก้าวพ้นถกเถียงเกี่ยวกับประเด็นเชิงเทคนิคเพียงอย่างเดียว มากไปกว่านั้น กระบวนการเจรจายังควรกระทำอย่างเป็นองค์รวม ด้วยการหยิบยกประเด็นในมิติทางการเมือง กฎหมาย และสิทธิมนุษยชนขึ้นสู่เวทีเจรจาด้วย ดังนั้น การเจรจาในอนาคตจึงไม่ควรจำกัดอยู่แค่ในวงผู้เชี่ยวชาญด้านแรงงานเหมือนดังเช่นในปัจจุบัน แต่ควรเปิดโอกาสให้กับเจ้าหน้าที่ระดับสูงที่มีตำแหน่งหน้าที่สำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศของแต่ละประเทศ ได้มีส่วนร่วม เพื่อช่วยแนะนำแนวทางในการจัดทำนโยบายอันจะเป็นประโยชน์ต่อการขับเคลื่อนการเจรจาอย่างยิ่ง
ในภาพรวม ประเทศผู้ส่งออกแรงงาน ซึ่งเป็นฝ่ายเสนอข้อเรียกร้องต่าง ๆ จำต้องเพิ่มความพยายามของตนเป็นสองเท่า เพื่อให้มั่นใจว่ากลไกทางกฎหมายของอาเซียนจะตอบสนองต่อสิทธิขั้นพื้นฐานของแรงงานข้ามชาติและสมาชิกครอบครัว ขณะที่นโยบายภายในของแต่ละประเทศก็มีความสอดคล้องกับมาตรฐานขั้นต่ำในการปฏิบัติต่อแรงงานข้ามชาติของอาเซียนเอง ถึงเวลาอันสมควรแล้วที่ชาติสมาขิกอาเซียนจะยกระดับความร่วมมือด้านแรงงานข้ามชาติ เพราะความล่าช้าไม่ว่ากรณีใด ๆ มีแต่จะส่งผลเสียต่อวิสัยทัศน์อาเซียนว่าด้วย “การแบ่งปันและดูแล” คนยากคนจน ผู้อ่อนแอและไร้ปากเสียง.
ภาพ: aseanmp.org
*แปลจาก Abdulkadir Jailani. (2015). “The Need for an ASEAN Treaty on Migrant Workers”. The Diplomat. Retrieved Jan 27, 2015 from http://thediplomat.com/2015/01/the-need-for-an-asean-treaty-on-migrant-workers/
** Abdulkadir Jailani เป็นนักการทูตชาวอินโดนีเซีย ปัจจุบันดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกองสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศอินโดนีเซีย
