ASEAN and Global Change

ASEAN and Global Change*
(อาเซียนกับโลกที่เปลี่ยนแปลง)
โดย John Pang**

ปีที่ผ่านมานับเป็นปีแห่งความคาดหวังและความผิดหวังของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ความสำคัญทางยุทธศาสตร์และเศรษฐกิจของภูมิภาคยังค่อนข้างพร่ามัว ในขณะที่เศรษฐกิจของจีนเปลี่ยนผ่านสู่ “ความปกติรูปแบบใหม่” (new normal) ดังปรากฏจากอัตราการเติบโตที่ต่ำ รวมถึงการปฏิรูปทางการเงินและการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง เช่นเดียวกับที่ตลาดของกลุ่มประเทศ BRICS ที่ยังคงชะลอตัว นักลงทุนต่างหันมามองอาเซียน กลุ่มเศรษฐกิจที่มุ่งเน้นตลาดและมีฐานประชากรที่ดี ในฐานะตลาดทางเลือกที่เข้ามาเต็มเติมตลาดของประเทศจีน

โอกาสในอนาคตของอาเซียนบ่อยครั้งมีที่มาจากการบูรณาการทางเศรษฐกิจ ความคาดหวังหลักๆ แล้วอยู่ที่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนซึ่งเปิดตัวอย่างเป็นทางการไปเมื่อเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา คำกล่าวถึง “ตลาดและฐานการผลิตเดียว” รวมถึงการเปิดตัวประชาคมเศรษฐกิจ บอกเป็นนัยยะถึงความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นกับวิถีการทำธุรกิจในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่ในความเป็นจริง กระบวนการดังกล่าวเกิดขึ้นช้าๆ และค่อยเป็นค่อยไป

อย่าเพิ่งคาดหวังถึงความเปลี่ยนแปลงที่ถึงรากถึงโคน

อาเซียนมีกฎเกณฑ์ว่าด้วยการค้าเสรีในสินค้าบางชนิดอยู่แล้ว ขณะที่ความก้าวหน้าในประเด็นอื่นๆ ที่ตกลงกันได้ลำบากกว่า อาทิ อุปสรรคที่ไม่ใช่ภาษี การบูรณาการภาคการเงิน การปรับประสานด้านศุลกากร การเคลื่อนย้ายแรงงาน ฯลฯ ดำเนินไปด้วยความล่าช้า ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนจึงจะไม่ได้นำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงที่สุดขั้วใดๆ

ในแง่ยุทธศาสตร์ ดูเหมือนการทัดทานกันระหว่างสหรัฐฯ กับจีนที่เข้มข้นขึ้นจะทำให้อาเซียนยากจะมีจุดยืนร่วมกันเป็นหนึ่งเดียว รัฐมนตรีจากชาติสมาชิกไม่สามารถตกลงกันได้ภายหลังการประชุมที่กัวลาลัมเปอร์เมื่อต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ความไร้สมรรถภาพของอาเซียนในการรับมือกับ “ภัยคุกคามความมั่นคงแบบไม่ดั้งเดิม” ในภูมิภาค เช่น ไฟป่าในอินโดนีเซีย เป็นเครื่องย้ำเตือนว่าอาเซียนขาดประสิทธิภาพในเชิงสถาบันและยังไม่สามารถก้าวข้ามสำนึกแบบชาตินิยมไปได้

การบูรณาการทางการเมืองในภูมิภาคจำต้องอาศัยการที่ประชาชนมองว่ารัฐบาลเป็นตัวแทนที่มีความชอบธรรมของตน ในขณะที่ประชาธิปไตยแบบตัวแทนและหลักนิติรัฐกำลังเติบโตอย่างก้าวกระโดดในเมียนมาและได้รับการรับรองอย่างหนักแน่นในอินโดนีเซีย ไทยกลับยังคงอยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาลทหาร ส่วนมาเลเซียซึ่งเป็นประธานอาเซียนในปีนี้ ยังเผชิญกับวิกฤตการเมืองครั้งใหญ่ ในปีที่ผ่านมา ความสำเร็จของข้อตกลงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์เศรษฐกิจข้ามแปซิฟิก (TPP) ยังได้แบ่งแยกชาติสมาชิกออกเป็นสองส่วน ทั้งยังได้ตั้งคำถามถึงความสำคัญของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนอีกด้วย

ความย้อนแย้งของความอ่อนแอของอาเซียน

ความอ่อนแอที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องของอาเซียนในช่วงเวลาหัวเลี้ยวหัวต่อเช่นนี้อาจทำให้เรามองข้ามอนาคตข้างหน้าของอาเซียนไปได้ง่ายๆ สิ่งที่ย้อนแย้งกันก็คืออาเซียนกลับมีความสำคัญมากขึ้นทุกที อาเซียนยังคงเป็นเวทีสำหรับกิจกรรมทางเศรษฐกิจและการทูตที่สำคัญต่ออนาคตของทวีปเอเชียในช่วงเวลาที่ระเบียบการเมืองโลกกำลังถูกท้าทายจากพัฒนาการในระยะยาวของเอเชียเอง บทบาทการเป็นศูนย์กลางของอาเซียนในเวทีพหุภาคีในภูมิภาคทำให้อาเซียนมีส่วนสำคัญในการกำหนดทิศทางของเหตุการณ์ต่างๆ ที่กำลังจะเกิดขึ้น

การเปิดประเทศของจีนเคยส่งผลให้เกิดการเคลื่อนย้ายของผู้คนและแรงงานครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ของมนุษยชาติมาแล้ว ความเปลี่ยนแปลงในระดับนี้เท่านั้นที่สามารถสั่นคลอนระเบียบการเมืองโลกในปัจจุบัน ทั้งในแง่เศรษฐกิจและยุทธศาสตร์ สังคมและวัฒนธรรม

จีนเป็นคู่ค้าอันดับหนึ่งของอาเซียนในปัจจุบันทั้งในระดับองค์การและในระดับประเทศ อาเซียนเชื่อมต่อกับจีนผ่านห่วงโซ่อุปทานที่จะมีความซับซ้อนและครอบคลุมหลากหลายมิติมากยิ่งขึ้น เมื่อเศรษฐกิจของจีนผ่านการปฏิรูปเชิงโครงสร้างเรียบร้อยแล้ว

ยุทธศาสตร์ One Belt One Road ของจีน

คำถามไม่ได้อยู่ที่ว่าจะรักษาสถานเดิมที่จบสิ้นลงไปแล้วได้อย่างไร แต่อยู่ที่ว่าระเบียบโลกจะเปลี่ยนไปอย่างไรและเราสามารถมีบทบาทอย่างไรต่อการกำหนดทิศทางของความเปลี่ยนแปลงนั้น ความสำเร็จเล็กๆ น้อยๆ ของอาเซียนในการบูรณาการระดับภูมิภาคทำให้เราเข้าใจความสำคัญของอาเซียนบริบทของความเปลี่ยนแปลงในเอเชียแปซิฟิกและในบริบทโลกผิดจากความเป็นจริง ขณะที่กำลังสนใจกับการมุ่งมั่นทำงานเพื่อการบูรณาการของอาเซียน เราไม่ควรมองข้ามความสำคัญของอาเซียนในภาพใหญ่ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงในระดับต่างๆ เช่นกัน

ยุทธศาสตร์ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” ของจีนเป็นโครงสร้างที่มีความสำคัญยิ่งต่อการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจและการ “ทะยานขึ้นอย่างสันติ” ของจีน ยุทธศาสตร์ดังกล่าววาดภาพเส้นทางการบูรณาการทางเศรษฐกิจหลายเส้นทางโยงใยกันเป็นโครงข่ายภาคพื้นทวีปและภาคพื้นสมุทร ครอบคลุมไปทั่วทั้งยุโรปและเอเชีย และเชื่อมเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และเอเชียตะวันออกเข้ากับเอเชียกลาง ตะวันออกกลาง และยุโรป นั่นหมายความถึงการสร้างเครือข่ายหุ้นส่วนระดับโลกแห่งใหม่ ซึ่งหลอมรวมเอาความร่วมมือระดับทวิภาคีและพหุภาคีของกว่า 60 ประเทศเข้าด้วยกัน จนกลายเป็นภูมิศาสตร์ทางเศรษฐกิจแห่งใหม่ของเอเชีย

แผนการลงทุนต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ตามยุทธศาสตร์ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง แต่ทว่าการรวมกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่าย รวมถึงการสร้างความร่วมมือในฐานะหุ้นส่วนแบบพหุภาคีอันเป็นสิ่งจำเป็นต่อการลงทุนดังกล่าวยังคงเป็นเรื่องยากลำบาก อาเซียนอาจต้องอาศัยทรัพยากรที่มีเพื่อดึงดูดการลงทุนแบบพหุภาคีให้มากขึ้นกว่านี้ ขณะเดียวกันจีนก็ควรมองอาเซียนในฐานะหุ้นส่วนของยุทธศาสตร์ของตน

การทะยานขึ้นของจีนกำลังปรับเปลี่ยนตำแหน่งแห่งที่ในความสัมพันธ์เชิงยุทธศาสตร์และปรับทิศทางความสัมพันธ์ทางการค้า การลงทุน และวัฒนธรรม รวมทั้งจะกำหนดทิศทางของเครือข่ายต่างๆ ซึ่งรวมถึง ความเชื่อมโยงทางกายภาพระหว่างจีนกับภูมิภาคอื่นๆ ทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แม้ว่าพัฒนาการเหล่านี้มีแววจะเติบโตไปในทิศทางที่ดี แต่ก็หนีไม่พ้นการถูกจับตามองด้วยความกังวล โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากมหาอำนาจในภูมิภาคอย่างสหรัฐฯ ญี่ปุ่น รวมถึงอินเดีย การใช้ความร่วมมือระดับพหุภาคีเพื่อดึงตัวแสดงเหล่านี้เข้าด้วยกัน จะทำให้อาเซียนยืนอยู่ท่ามกลางความร่วมมือที่ทุกฝ่ายได้รับประโยชน์ร่วมกันมากกว่าการเป็นศัตรูที่ต่อสู้ทัดทานกัน

อาเซียน: ศูนย์กลางของความร่วมมือพหุภาคี

เอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นเวทีของความสัมพันธ์และความขัดแย้งระหว่างมหาอำนาจมาเป็นเวลายาวนาน อย่างไรก็ตาม ในช่วง 4 ทศวรรษที่ผ่านมา อาเซียนได้กลายเป็นเวทีของการสร้างความเชื่อมั่นและการทำงานร่วมกันระหว่างชาติต่างๆ ในเอเชียแปซิฟิก ผ่านสถาบันต่างๆ อาทิ  การประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ARF) และการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก (EAS) ถึงแม้อาเซียนจะมีความอ่อนแอภายในมากมาย แต่องค์การเองยังคงเป็น “ศูนย์กลาง” ของการหารือระดับภูมิภาคภาคและการเชื่อมโยงอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการที่ผูกพันผลประโยชน์ของสหรัฐฯ จีน และญี่ปุ่นเข้าไว้ด้วยกัน

ประสบการณ์และความน่าเชื่อถือของอาเซียนในฐานะศูนย์กลางของความร่วมมือพหุภาคีในระดับข้ามภูมิภาคมีส่วนสำคัญต่อการช่วยให้ภูมิภาคปรับตัวรับการทะยานขึ้นของจีนในทางเศรษฐกิจและทางยุทธศาสตร์ได้เป็นอย่างดี ความรุ่งเรืองของจีนกำลังกระตุ้นให้เกิดปฏิกิริยาตอบโต้จากสหรัฐฯ และญี่ปุ่น บางคนคาดการณ์ไปในแนวทางที่เลวร้ายที่สุดด้วยการเปรียบเทียบสิ่งที่จะเกิดขึ้นกับสงครามเพโลโพนีเซีย เนื่องจากพวกเขารู้สึกหวาดกลัวกับนโยบายการ “หันสู่เอเชีย” ของสหรัฐ รวมทั้งการเน้นย้ำนโยบายในแนวทางเดียวกัน พร้อมส่งเสริมความร่วมมือด้านความมั่นคงของญี่ปุ่นกับประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้บางส่วน

ความกลัวดังกล่าวเป็นเรื่องเข้าใจได้ เช่นเดียวกับข้อเท็จจริงที่ว่ารากฐานของระเบียบโลกกำลังขยับเคลื่อนอยู่ใต้เท้าเรา กรอบการวิเคราะห์และกรอบนโยบายที่เรามีไม่อาจจับภาพของความเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดขึ้นในตอนนี้ได้ครบถ้วนทุกแง่มุม ความพยายามของเราในการรับมือกับความไม่แน่นอนและพลวัตต่างๆ จึงจำเป็นต้องเว้นที่ว่างให้กับการทดลอง วิวัฒนาการ และความอดทนอดกลั้นต่อความคลุมเครือ อาเซียนต้องเป็นหุ้นส่วนกับฝ่ายใดก็ตามที่สนใจร่วมกันสร้างระเบียบการเมืองใหม่ในระดับภูมิภาค ซึ่งช่วยรับมือกับพลวัตของผู้คนในเอเชียได้อย่างเหมาะสม

นี่เองทำให้อาเซียนกลายเป็นเวทีที่มีความสำคัญ ยิ่งกว่านั้นยังเป็นหุ้นส่วนหลักในการดำเนินงาน ถ่ายทอด และแสดงตัวอย่างของการรุ่งเรืองขึ้นอย่างสันติของจีน ความเอาแน่เอานอนไม่ได้และความอ่อนแอเชิงสถาบันของอาเซียนอาจไม่ได้เป็นอุปสรรคเสมอไปในบริบทของการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่และความวิตกกังวลทางยุทธศาสตร์ในบริบทโลก

อาเซียนมิได้เป็นภัยคุกคามต่อมหาอำนาจใดๆ แม้อาเซียนยังไม่เคยเป็น “ตัวแสดงสำคัญในระดับโลก” มาก่อน แต่การหารือทางการทูตและการสร้างฉันทามติตลอด 48 ปีที่ผ่านมาจะทำให้อาเซียนกลายเป็นเวทีการประชุมและเป็นหุ้นส่วนที่มีประโยชน์ต่อตัวแสดงในระดับโลกอื่นๆ ในการสร้างแนวทางของการอยู่ร่วมกันรูปแบบใหม่ และเราเองก็ไม่ควรดูแคลนอนาคตที่สดใสของอาเซียน.

*นักวิจัยอาวุโส S. Rajaratnam School of International Studies สิงคโปร์

** แปลและเรียบเรียงจาก John Pang. (2015). “ASEAN and Global Change,” Eurasia Review Retrieved from http://www.eurasiareview.com/23112015-asean-and-global-change-analysis/