Growing strategic rivalry among East Asia’s great powers:
Implications for Southeast Asia and the South China Sea*
(การต่อสู้เชิงยุทธศาสตร์ที่เพิ่มขึ้นในหมู่มหาอำนาจเอเชียตะวันออก:
ผลกระทบต่อเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และทะเลจีนใต้)
โดย Aileen San Pablo-Baviera**
แปลและเรียบเรียงโดย
ภาคิน นิมมานนรวงศ์
เหตุการณ์ในระยะหลังในทะเลจีนตะวันออกและทะเลจีนใต้บ่งชี้ว่า สถานการณ์จะย่ำแย่ลงก่อนที่อะไร ๆ จะดีขึ้น เมื่อคำนึงถึงความขัดแย้งระหว่างจีนกับรัฐต่าง ๆ ในภูมิภาค เกี่ยวกับทรัพยากร ทั้งบนบกและทางทะเล
การประกาศเขตป้องกันภัยทางอากาศ (ADIZ) เหนือทะเลจีนตะวันออกของจีนเมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน 2556 ซึ่งทับซ้อนเหนือพื้นที่เกาะเตียวหยู/เซ็นกากุ ที่จีนขัดแย้งกับญี่ปุ่น ได้สร้างความไม่พอใจให้กับประเทศเพื่อนบ้าน ทั้งญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ และทำให้ทั้งสหรัฐและออสเตรเลียเดินหน้าท้าทายอำนาจของจีน ด้วยการส่งเครื่องบินบินผ่านเขตป้องกันภัยโดยไม่แจ้งให้จีนทราบ แม้จีนจะชี้ว่า นี่เป็นเพียงการป้องกันตัว และเป็นการตอบโต้ต่อคำขู่ของญี่ปุ่นที่จะยิงอากาศยานไร้คนขับที่บินเหนือน่านฟ้าญี่ปุ่น
ผู้สังเกตการณ์หลายคน รวมไปถึงนายจอห์น แคร์รี่ รัฐมนตรีต่างประเทศของสหรัฐ และนายชัค ฮาเกลรัฐมนตรีกระทรวงกลาโหม ต่างโจมตีการกระทำของจีนที่พยายามเปลี่ยนแปลงสถานภาพของภูมิภาค สำหรับประเทศมหาอำนาจ นี่คือการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์เพื่อการเป็นผู้นำของภูมิภาค การประกาศเขตป้องกันภัยทางอากาศฝ่ายเดียวของจีน จึงไม่ต่างอะไรกับการขยายความขัดแย้งด้านพรมแดน และสร้างข้อพิพาทระหว่างประเทศด้านเสรีภาพทางการบินขึ้นมา
อีกด้านหนึ่ง สหรัฐอเมริกามองว่าเสรีภาพด้านการเดินเรือเป็นผลประโยชน์หลักของตนในทะเลจีนใต้ และสิ่งนี้ได้รับการเน้นย้ำหลังจากเมื่อวันที่ 5 ธันวาคม เรือของจีนแล่นเข้าใกล้เรือ USS Cowpens ของสหรัฐฯ ที่จีนกล่าวหาว่ากำลังสะกดรอยเรือบรรทุกเครื่องบินลำใหม่ของตนที่เพิ่งออกปฏิบัติการในทะเลจีนใต้ การกระทำครั้งนี้ถูกโจมตีโดยสหรัฐว่าเป็นการกระทำที่ไม่รับผิดชอบ ปัญหาสำคัญอยู่ที่การตีความข้อกำหนดเกี่ยวกับสิทธิของรัฐในการปฏิบัติการทางทหารในทะเล ซึ่งสหรัฐฯ กับจีนต่างดำเนินนโยบายที่ขัดแย้งกัน เหตุการณ์ครั้งนี้คืออีกหนึ่งตัวอย่างของแนวโน้มที่สองมหาอำนาจจะท้าทายปฏิบัติทางทหารของกันและกัน ซึ่งปัญหานี้จะแก้ไขได้ด้วยการหารือแบบทวิภาคีเท่านั้น
สำหรับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หลังจากจีนประกาศเขตป้องกันภัยทางอากาศในทะเลจีนตะวันออก ก็มีการคาดการณ์ว่าจีนจะกระทำอย่างเดียวกันในทะเลจีนใต้ด้วย นายหวู ฉื่อชวน (Wu Shicun) ประธานสถาบันแห่งชาติว่าด้วยทะเลจีนใต้ โต้แย้งว่า การประกาศเขตป้องกันภัยทางอากาศในทะเลจีนใต้เป็นไปไม่ได้ เหตุเพราะมันครอบคลุมพื้นที่กว้างกว่าทะเลจีนตะวันออกมาก ซึ่งจีนยังขาดความพร้อมทางเทคนิคและทางกฎหมายในการรับมือกับเงื่อนไขดังกล่าว เขาโจมตีว่าสื่อตะวันตกนั้นไร้จรรยาบรรณ และพยายามแสวงประโยชน์จากการเล่นข่าวการประกาศเขตป้องกันภัยทางอากาศของจีน จุดยืนของเขาคือการยืนยันว่า จีนมีนโยบายที่แตกต่างกันในพื้นที่ทะเลจีนตะวันออกกับพื้นที่ทะเลจีนใต้
อย่างไรก็ดี ในปีนี้เอง จีนเพิ่งประกาศผลักดันนโยบายของสภาประชาชนไหหลำที่กำหนดให้ ชาวประมงจากต่างชาติ ที่ทำประมงบริเวณหมู่เกาะสแปรตลีย์และพาราเซล ต้องขออนุญาตจากจีนก่อน จีนเคยประกาศนโยบายทำนองเดียวกันนี้มาแล้วในปี 2555 เมื่อยืนยันจะส่งเรือเข้าตรวจสอบเรือประมงจากต่างชาติ นางเจน ซากิ (Jen Psaki) โฆษกกระทรวงต่างประเทศของสหรัฐกล่าวว่า การเคลื่อนไหวล่าสุดของจีนที่ต้องการจำกัดกิจกรรมการประมงของประเทศอื่น ๆ เป็นการกระทำที่ “ยั่วยุและอาจก่อให้เกิดอันตราย”
พิจารณาอย่างเป็นธรรม ข้อกำหนดจากนโยบายดังกล่าวแทบจะทำไม่ได้ในทางปฏิบัติหากคำนึงถึงความเสี่ยงที่มีกองกำลังทางทะเลของจีนและอีก 4 ชาติ กำลังปฏิบัติการอยู่ในพื้นที่ดังกล่าว และหากจีนใช้นโยบายดังกล่าวจริง ก็ย่อมถูกกล่าวหาว่าจงใจจะละเมิดต่ออนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) อีกด้วย ฟิลิปปินส์เองต้องการสกัดการกระทำดังกล่าวของจีน จึงได้ยืนฟ้องไปยังศาลระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล (ITLOS) ซึ่งหากจีนยังคงดึงดันจะจำกัดสิทธิการเดินเรือในพื้นที่ดังกล่าว ก็เท่ากับเป็นการสร้างความน่าเชื่อถือให้กับข้อกล่าวหาของฟิลิปปินส์เอง
ฟิลิปปินส์ ซึ่งกำลังมุ่งเน้นการใช้ยุทธศาสตร์ทางกฎหมาย เลือกจะไม่ผลีผลามตอบโต้ และเรียกร้องให้จีนสร้างความกระจ่างให้กับนโยบายใหม่ดังกล่าว ขณะเดียวกัน ชาวประมงเวียดนามก็ยังคงทำประมงบริเวณหมู่เกาะพาราเซลต่อไป แม้จะมีรายงานว่า เจ้าหน้าจีนได้สั่งหยุดเรือประมงเวียดนามลำหนึ่งและยึดสัตว์ทะเลที่จับได้ไป
ในขณะที่วิวาทะเกี่ยวกับเขตป้องกันภัยทางอากาศกำลังขยายวงกว้าง ก็มีรายงานว่าจีนเตรียมจะรุกรานเกาะปักอาซา/จงเย่ (Pag-asa/Zhongye) ที่ฟิลิปปินส์ถือครองอยู่ หนังสือพิมพ์ China Daily Mail สรุปสถานการณ์นี้ และพาดหัวว่า “จีนและฟิลิปปินส์: เหตุผลว่าทำไมการชิงเกาะปักอาซา/จงเย่ จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้” อย่างไรก็ดี ถึงตอนนี้ยังไม่มีการยืนยันว่ารายงานดังกล่าวเป็นความจริงแต่อย่างใด
ภัยคุกคามต่อฟิลิปปินส์อาจเข้าใจได้ในบริบทที่คดีที่ฟิลิปปินส์ยื่นฟ้องจีนเกี่ยวกับความถูกต้องทางกฎหมายของแผนที่เส้นประเก้าเส้น จะได้รับการไต่สวนเป็นครั้งแรก เป็นไปได้ว่าจีนจะเห็นว่า คดีนี้อาจมีผลต่อการทำลายความชอบธรรมของจีนเหนือทะเลจีนใต้ จึงอาจตัดสินใจละเมิดบรรทัดฐานระหว่างประเทศด้วยการประกาศสงคราม ทว่าสงครามนั้นหมายถึงผู้เสียชีวิต และทำลายความเชื่อมันระหว่างจีนกับอาเซียนอย่างไม่ต้องสงสัย ต้นทุนทางการเมืองที่จีนอาจสูญเสียจึงมากเกินไป จนกระทั่งผู้เชี่ยวชาญ เช่น คาร์ล เธเยอร์ (Carl Thayer) มองว่า รายงานฉบับนี้เป็นเพียงการ “วางโต” ของจีนเท่านั้น
การยืนยันอย่างหนักแน่นในอำนาจอธิปไตยและยกระดับผลประโยชน์ทางยุทธศาสตร์ของจีน ดูเหมือนจะมีเป้าหมายเพื่อให้รัฐต่าง ๆ ยอมรับว่า จีนคือมหาอำนาจในเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อย่างไรก็ดี การรุกคืบของจีนในระยะหลังนี้จะทำให้พวกเขาได้รับการยอมรับจากนานาประเทศจริงหรือเปล่า การกระทำเหล่านี้จะช่วยสร้างความเชื่อมั่นว่าจีนจะแสดงบทบาทผู้นำที่มีความรับผิดชอบ และคำนึงถึงความรู้สึกของประเทศเพื่อนบ้านและมหาอำนาจอื่น ๆ ได้หรือไม่ หรือการกระทำเช่นนี้ จะกลายเป็นการสร้างผลลัพธ์ที่จีนเองหวาดกลัวที่สุด นั่นคือ การขยายบทบาททางการทหารให้กับทั้งญี่ปุ่นและสหรัฐฯ
แม้ผลลัพธ์ดังกล่าวอาจเป็นที่ยอมรับกันในหมู่ชาติอาเซียนบางประเทศ ทว่ามันไม่ได้มีผลดีต่อเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรืออาเซียน ทั้งยังจะสร้างความถดถอยให้กับทศวรรษแห่งการสร้างสถาปัตยกรรมด้านความมั่นคงระดับภูมิภาค บนฐานของความร่วมมือด้านความมั่นคงและพหุภาคีที่ครอบคลุม ความเสี่ยงของการเผชิญหน้าทางทหารยังบ่อนทำลายความร่วมมือ ASEAN+3 ซึ่งจีนและญี่ปุ่นเป็นแรงขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจที่สำคัญ ทั้งยังทำลายการประชุมสุดยอดผู้นำเอเชียตะวันออก ซึ่งยังคงต้องเผชิญความท้าทายเกี่ยวกับการพัฒนาวิธีการในการสร้างความเป็นผู้นำเชิงยุทธศาสตร์ร่วมกันของภูมิภาค
อาเซียนเองไม่อาจเมินเฉยต่อพัฒนาการใหม่ ๆ เหล่านี้ และเพียงหมกตัวอยู่กับแผนการสร้างชุมชนระดับภูมิภาคของตัวเองได้ แรงผลักดันเพื่อการบูรณาการระดับภูมิภาคในปี 2015 จะไม่มีทางประสบความสำเร็จ หากการต่อสู้ระหว่างมหาอำนาจนำไปสู่ความแตกแยกและขัดแย้งในหมู่ประเทศสมาชิกอาเซียนเอง
ในทะเลจีนใต้ การปรึกษาหารืออย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อการสร้างหลักปฏิบัติที่มีผลทางกฎหมายอาจเหลวเปล่า หากสถานการณ์ลุกลามไปสู่การต่อสู้เพื่ออำนาจทางการทหารหรืออำนาจทางการปกครองเหนือพื้นที่ที่ขยายกว้างขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งในทะเลและบนอากาศ การทูตของประเทศระดับกลางจะลดความสำคัญลงไปเรื่อย ๆ หากกลไกอุตสาหกรรมทางการทหารมีบทบาทอย่างเต็มที่ และยิ่งจะอันตรายกว่าเดิมหากการสั่งสมอาวุธของมหาอำนาจจุดชนวนให้เกิดการเพิ่มงบประมาณทางทหารในหมู่ประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่ยังคงเผชิญความขัดแย้งกับประเทศเพื่อนบ้านอยู่
การต่อสู้เชิงยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจรังแต่จะสร้างความยากลำบากให้แก่อาเซียนและรัฐสมาชิก กระนั้น คำถามที่ว่าอาเซียนจะทำอะไรและควรทำอะไรบ้าง ดูเป็นคำถามที่ยังไม่ได้ถูกถามอย่างจริงจัง
*แปลและเรียบเรียงจาก Aileen San Pablo-Baviera, “Growing strategic rivalry among East Asia’s great powers: Implications for Southeast Asia and the South China Sea”, Kyoto Review of Southeast Asia issue 15 (March 2014).
**Aileen San Pablo-Baviera เป็นอาจารย์ประจำศูนย์เอเชีย มหาวิทยาลัยแห่งชาติฟิลิปปินส์ และหัวหน้ากองบรรณาธิการวารสาร Asian Politics & Policy
', 0)// ]]>
